II SA/Gl 32/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. K. (K.) na uchwałę Rady Gminy Świerklaniec z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr LX/443/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 25 w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...] położonych w Gminie Świerklaniec, obręb ewidencyjny nr [...] [...] oraz części graficznej w tym zakresie; 2. zasądza od Gminy Świerklaniec na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 4 grudnia 2025 r. K. K. (dalej: "Skarżący") złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Świerklaniec z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr LX/443/22, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także jako: "m.p.z.p.") dla obszaru położonego w gminie Świerklaniec obejmującego część północnego obszaru sołectwa Nakło Śląskie - w części dotyczącej jego nieruchomości, tj. działek o nr [...] oraz nr [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...], w rejonie ul. [...], w zakresie w jakim dla nich ustalono przeznaczenie terenu oznaczone symbolem 9ZN (tereny z przewagą zieleni niskiej). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 538, dalej: "u.p.z.p."), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i pozbawione uzasadnienia prawnego naruszenie przysługującego mu prawa własności nieruchomości; 2) art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych w związku z uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego (przed dniem podjęcia zaskarżonego uchwały), co winno wiązać się z ochroną prawną, realizowanego przez niego zamierzenia budowlanego; 3) § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 164 nr 1587) w z zw. z art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 38 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 524, dalej: "pr.b."), poprzez nieuwzględnienie w m.p.z.p. faktu uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i jej rozpoczęcia. W świetle powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaakcentował, że jego poprzednicy prawni (dziadkowie) uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 29 września 2021 r. (nr [...]), tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Decyzja stała się ostateczna i została sporządzona w oparciu o uprzednio wydaną decyzję Wójta Gminy Świerklaniec z dnia 27 maja 2021 r. o warunkach zabudowy. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na niego przez Starostę Tarnogórskiego decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. Skarżący podał, że następnie rozpoczął roboty budowlane i w dniu 4 listopada 2021 r. dokonał zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowalnych, tj. jeszcze przed uchwaleniem m.p.z.p., oraz dokonał wytyczenia budynku na gruncie. Nadmienił także, że Wójt Gminy Świerklaniec w dniu 28 marca 2022 r. wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, dla których wydana została już wcześniej decyzja o pozwoleniu na budowę. Dla działek należących do niego przeznaczenie terenu w m.p.z.p. oznaczone zostało symbolem 9ZN, tj. tereny z przewagą zieleni niskiej (które to przeznaczenie zakazuje lokalizacji budynków). Skarżący wskazał, że z tego powodu ograniczony został sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności. Z kolei, dla wszystkich nieruchomości znajdujących się w ciągu drogowym, a zlokalizowanych w pobliżu jego nieruchomości, ustalono przeznaczenie terenu oznaczone symbolem MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji naruszony został jego interes prawny i uniemożliwiono (utrudniono) mu realizację budowy. Jednocześnie Skarżący wyraził obawę, że również uniemożliwi mu się jej dokończenie, co narazi go na poniesienie gigantycznej szkody sięgającej nawet kilkuset tysięcy złotych, oraz w przyszłości uniemożliwi inne zagospodarowania terenu. Realizowana w oparciu o ostateczną decyzję budowa stanie się zatem sprzeczna z obowiązującymi przepisami m.p.z.p., a więc utrudni oddanie budynku do użytkowania. Zdaniem Skarżącego, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie zabezpiecza w pełni jego interesów, ponieważ może zostać wzruszona w trybach nadzwyczajnych. Oświadczył przy tym, że ma świadomość istnienia tzw. "władztwa planistycznego" gminy, co nie oznacza jednak władztwa absolutnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 stycznia 2026 r. Rada Gminy Świerklaniec (dalej: "Organ") wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniosła się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi. W zakresie pierwszego z nich wyjaśniła czym jest władztwo planistyczne gminy oraz podała, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi, gdyż musi zostać wykazane, że jest ono związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem Organu, koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia m.p.z.p. mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów, w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Nadmienił, że powszechnie aprobowany jest pogląd, że własność nie jest nieograniczonym prawem. Jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie daje właścicielowi nieograniczonej i absolutnej swobody postępowania. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Niezależnie od przysługującego gminie władztwa planistycznego m.p.z.p. sporządzany jest według ściśle określonej procedury, reguł i zasad określonych w u.p.z.p., a aktem kierunkowym dla niego jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem niezgodność planu ze studium jest istotnym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ podał, że w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świerklaniec", przyjętym uchwałą z dnia 28 stycznia 2019 r., nr III/27/19 (dalej w skrócie: "Studium"), na podstawie, którego sporządzony był m.p.z.p., działki nr [...] i [...], zlokalizowane są w obszarze polityki przestrzennej o funkcji BR - obszary rolnicze wyłączone z zabudowy. Brak jest też normy prawnej, która nakazywałaby odwzorowywanie decyzji o pozwoleniu na budowę w postanowieniach m.p.z.p. W konsekwencji, m.p.z.p. nie tylko nie musiał, ale i nie mógł przeznaczyć przedmiotowych działek na funkcje mieszkalne. W zakresie zarzutu drugiego Organ zaprzeczył by treść m.p.z.p. miała uniemożliwić Skarżącemu realizację budowy, bowiem nie powoduje ona wygaśnięcia wydanych wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę może być realizowana niezależnie od ustaleń m.p.z.p., jak i oddanie budynku do użytkowania jest od nich nie zależne. Nadmienił, że organy architektoniczne, czy też nadzoru budowlanego, nie dokonują oceny inwestycji przez pryzmat postanowień m.p.z.p., tylko zgodności z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania terenu oraz ewentualnie decyzją o warunkach zabudowy. Inwestycja nie może być oparta i oceniana na dwóch podstawach lokalizacyjnych sprzecznych ze sobą. Co do zarzutu trzeciego, powołując się na art. 66 u.p.z.p., Organ podał, że to Starosta Tarnogórski, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, będący organem architektoniczno - budowlanym, był zobowiązany przekazać gminie wydane orzeczenie. Z kolei wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taki też rejestr jest prowadzony przez Wójta Gminy Świerklaniec. Odniósł się również do treści art. 65 u.p.z.p., dotyczącej wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy terenu, oraz przywołał istniejące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdził, że fakt istnienia rejestru wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy posiadania przez gminę wiedzy o wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę, nie odnosi się do procedury sporządzania m.p.z.p. Wymienione decyzje mogą stanowić pewne uwarunkowania na etapie prac analitycznych nad planem jednak nie są one dla organu wiążące (w przeciwieństwie do studium). Celem wydawania tych decyzji jest umożliwienie realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z prawem, nie stanowią jednak one materiałów planistycznych, o których mowa w § 10 ust. 1 przywołanego w skardze rozporządzenia - nie są bowiem sporządzane stricte na potrzeby planu miejscowego. Wskazał, że był w posiadaniu wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak jej treść nie została uwzględniona z przyczyn opisanych powyżej. Innym uwarunkowaniem analizowanym w trakcie prac nad m.p.z.p. jest stan istniejący, czyli dotychczasowe zagospodarowanie i zabudowa nieruchomości. "Dotychczasowe" i "istniejące" nie oznacza jednak możliwe do zrealizowania w przyszłości na podstawie wydanej decyzji, ale będące w rzeczywistości, namacalne, istniejące fizycznie, możliwe do zidentyfikowania w trakcie wizji w terenie. Formalne odwzorowanie stanu istniejącego obrazuje ewidencja gruntów i budynków prowadzona na mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w której to poszczególne fragmenty przestrzeni mają przypisany m.in. rodzaj użytku. Organ podał, że w omawianej sprawie działka nr [...] posiada użytki gruntowe Ps - pastwiska trwałe, a działka nr [...] R - grunty orne. Użytki w ewidencji są aktualizowane po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Plan miejscowy czy decyzja o pozwoleniu na budowę są dokumentami jedynie dającymi możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu w określony sposób. Stwierdzenie, że stanowią one istniejące zagospodarowanie jest nadużyciem. W świetle powyższego Organ nie był zobowiązany do uwzględnienia w m.p.z.p. faktu uzyskania przez Skarżącego prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy prawa chronią w sposób szczególny prawo legalnie nabyte ostateczną i prawomocną decyzją, zawierającą pozwolenie na budowę, stąd Organ nie miał obowiązku uwzględniać tego faktu w m.p.z.p. Pismem z dnia 10 lutego 2026 r. Skarżący odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podał, że Organ dokonał modyfikacji przeznaczenia terenu oznaczonego w Studium symbolem BR na przeznaczenie terenu jako MN, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej (okolice ul. [...]). Powyższe twierdzenie poparł załącznikami graficznymi (mapami) i wskazaniem przykładów działek, którym zmieniono przeznaczenie. Wobec twierdzenia, że gmina nie posiadała uprawnień do przeznaczenia nieruchomości, które w Studium zostały zlokalizowane w obszarze polityki przestrzennej o funkcji BR, wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Polemizując ze stanowiskiem Organu, co do braku naruszenia art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przedstawił chronologię zdarzeń procesu budowlanego i przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, celem wykazania, że ustalenia Studium nie muszą być wprost przeniesione do m.p.z.p. Pismem z dnia 12 maja 2026 r. (data wpływu do Sądu) Organ odniósł się do pierwszego i drugiego zarzutu skargi. Stwierdził, że każde odstępstwo od podstawowego ustalonego w Studium kierunku przeznaczenia terenu musi być uzasadnione, oraz zastosowane wyłącznie w szczególnych przypadkach. Przesłanką do skorzystania z odstępstwa może być na przykład istniejące zagospodarowanie terenu, jak to miało miejsce w przypadku wskazanych przez Skarżącego działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz działek położonych wzdłuż ul. [...]. Gmina nie ma obowiązku, ani nawet możliwości technicznych, aby monitorować postępy realizacji wszystkich toczących się inwestycji po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, oraz sprawdzania czy uzyskano pozwolenie, czy też jest ono realizowane, czy być może ktoś będzie chciał je zmienić. Natomiast bazuje na mapach zasadniczych oraz uwagach składanych w trakcie konsultacji społecznych (formalnych dokumentach danej procedury wynikających z przepisów u.p.z.p.). Nadto, stosowanie odstępstw pośrednio ingeruje w bilans obrazujący zapotrzebowanie na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w skali całej gminy. Organ podał przy tym, że w przypadku przeznaczenia działek Skarżącego pod zabudowę nastąpiłoby połączenie dwóch dużych obszarów mieszkaniowych północnego i południowego, co w jego ocenie mogłoby stanowić istotną zmianę w kierunkach przeznaczenia terenów. Zwrócił również uwagę, że nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 62 u.p.z.p. i tym samym umożliwił realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Wyjaśnił również, że projekt m.p.z.p. był kilkukrotnie konsultowany z mieszkańcami, a sama procedura planistyczna musiała być już zakończona. Podał, że uwaga dotycząca działki Skarżącego została złożona na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, a nie pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko modyfikując wcześniej przedstawione żądanie, tj. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do działek do niego należących. Podkreślił, że budowę rozpoczął przed wejściem w życie m.p.z.p., a jego poprzednicy prawni zgłosili zastrzeżenia co do kierunku przyszłego planu miejscowego. Proces budowlany nie został jeszcze zakończony, a Skarżącego poprzez wprowadzenie m.p.z.p. pozbawiono możliwości wprowadzenia istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Wyjaśnił też, że tereny położone wzdłuż ul. [...], oznaczone w m.p.z.p. symbolami 12MN1 i 13MN1, ja również działki bezpośrednio graniczące z gruntami Skarżącego od strony południowej, jak również działka nr [...], w postanowieniach Studium znajdowały się w obszarze przeznaczonym jako BR. Powołał się na wyrok tut. Sądu wydany w sprawie II SA/Gl 1529/25. Organ podtrzymał argumentację odpowiedzi na skargę przyznając, że złożone przez poprzedników prawnych Skarżącego zastrzeżenia dotyczyły wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Proces budowlany jest procesem ciągłym i nie jest możliwe uwzględnienie wszystkich rozpoczętych budów w planie miejscowym. Sam plan miejscowy był pięciokrotnie konsultowany, co umożliwiło Skarżącemu czynny udział w pracach planistycznych, z czego nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: t. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wyjaśnić także przyjdzie, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Nadto, Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż dysponuje prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym m.p.z.p. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g."), wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Tym samym oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało dokonać przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei, pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, oraz z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08; 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) - a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA z dnia: 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10; 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1566/11; 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1343/12; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uwaga 3 do art. 15). W pewnym sensie są to także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1649/18). Przyjdzie jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto, zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie znajdzie także art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także pomimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu wynika, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to na gruncie niniejszej sprawy, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium. W rozpatrywanej sprawie jest to "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świerklaniec", przyjęte uchwałą z dnia 28 stycznia 2019 r., nr III/27/19 (dalej w skrócie, jak dotychczas: "Studium"), na podstawie, którego sporządzony był m.p.z.p., dotyczący również działek Skarżącego o nr [...] i nr [...]. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny związania organów planistycznych postanowieniami studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19). Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2529/14). "W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1251/17). Oczywistym jest przy tym, że gmina nie ma władzy absolutnej w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, nawet biorąc pod uwagę fakt, że procedura planistyczna jest procesem długotrwałym i kosztownym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Jednakże z treści prawa własności chronionego konstytucyjnie nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej nieruchomości w sposób nieograniczony. Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności). Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 1873/23). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy nie możliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi, więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym m.p.z.p., ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1393/22). Nie chodzi bowiem o bezrefleksyjne powielanie postanowień studium w treści planu. Stopień związania ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 307/20). Nieruchomości należące do Skarżącego w Studium zostały zlokalizowane w obszarze polityki przestrzennej o funkcji BR - obszary rolnicze wyłączone z zabudowy. Zgodnie z treścią Studium, obszary te pełnić miały funkcję lokalnych korytarzy ekologicznych o zasadniczym znaczeniu dla klimatu Gminy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Z kolei, w m.p.z.p. teren ten został oznaczony jako 9ZL- tereny z przewagą zielni niskiej. Jednak w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego znajdują się liczne zabudowania, tj. zarówno przy ul. [...], jak i ul. [...]. Nadmienić przyjdzie, że przedmiotowe działki położone są przy skrzyżowaniu wymienionych ulic, w ten sposób, że ul. [...] położona jest na wschód względem nieruchomości Skarżącego. Organ przyznał, że dokonał odstępstw na rzecz działek położonych przy wymienionych ulicach. Stworzono wobec tego "enklawę" w obrębie działek Skarżącego, które od północy, wschodu i południa, zostały otoczone działkami zabudowanymi lub przeznaczonymi do zabudowy. Dopiero od ich zachodniej strony znajdują się tereny oznaczone w m.p.z.p. jako 9ZN. Zdaniem Sądu doszło wobec tego do naruszenia władztwa planistycznego gminy, poprzez dokonanie zmian i odstępstw, na tak dużą skalę, w stosunku do zapisów oznaczonych w Studium symbolem BR, w strefie bezpośredniego sąsiedztwa z działkami należącymi do Skarżącego, które skutkowały utratą ciągłości tego symbolu a pośrednio brakiem możliwości zrealizowania funkcji lokalnej, czyli zamierzenia wynikającego z założeń Studium, tzw. "korytarza ekologicznego" (por. cel rozwoju oznaczony jako C3 i C6, realizowany w ramach obszarów polityki przestrzennej, str. 122 Studium, publ. Biuletyn Informacji Publicznej: Id:98F8E131-43BF-4657-BEEC-6F20D1D6FD5C str. 128). Tym samym również w postanowieniach m.p.z.p. powstał istotny brak ciągłości funkcji w terenach oznaczonych symbolem MN. Objęcie działek Skarżącego oznaczeniem "tereny z przewagą zieleni niskiej" nie jest w żaden sposób kontynuacją nowej funkcji, oznaczonej w m.p.z.p. jako MN. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że przy podjęciu m.p.z.p., w zaskarżonej części, organy gminy nie wykazały należytej staranności w procedurze przygotowywania, a następnie jego uchwalenia. Nie poszukiwały również najmniej dolegliwego dla Skarżącej rozwiązania, a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia. Procedura planistyczna została naruszona mimo braku w tym zakresie wniosku Skarżącego podczas konsultacji społecznych. Organ samodzielnie powinien ujednolicić oznaczenie terenów, dokonując analizy obszarów zurbanizowanych w sąsiedztwie działek Skarżącego. W rozpatrywanej sprawie, wobec tak wielu odstępstw dokonanych przez sam Organ, w sąsiedztwie działek Skarżącego, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia ograniczenie przysługującego mu prawa własności, co tylko potwierdza naruszenie tzw. "władztwa planistycznego". Z tego powodu, doszło do nadużycia przysługujących Organowi uprawnień oraz naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., skutkujące nieważnością jego części, w zakresie objętym skargą (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W stanie faktycznym sprawy doszło zatem do rozszerzenia zabudowy mieszkaniowej, doprowadzając do braku korytarza ekologicznego, który w Studium miał znajdować się na obszarze BR. Tereny te utraciły swoją funkcję w ramach obszarów polityki przestrzennej, poprzez dokonanie przez Wójta Gminy zmian w zapisach m.p.z.p., w drodze tak licznych "wyjątków", które realnie zniweczyły założenia zawarte w tym zakresie w Studium. Analizując zapisy Studium przy ul. [...], ul. [...] ul. [...] wskazać przyjdzie, że zastosowano kolejno oznaczenia UM oraz MU2 od ul. [...] w kierunku północnym oraz niewielki fragment obejmujący działkę Skarżącego jednostką BR, ale już w dalszej części symbolem MU2. Zapisy Studium nie znalazły odzwierciedlenia w m.p.z.p. za wyjątkiem działek Skarżącego, gdyż wszystkie pozostałe działki zostały oznaczone począwszy od ul. [...] w kierunku północnym symbolami 9MN1, 7MU, 10MN1, 11MN1, 12MN1, 13MN1, 9ZN, 3MN2. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi co do zasady okazały się zasadne. W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazać jednak przyjdzie, że Skarżący mógł realizować zamierzenie inwestycyjne objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 5 marca 2026 r. o sygn. akt II SA/Gl 1529/25, że dopóki wskazana wcześniej decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym, to inwestor korzysta z ochrony praw nabytych. Jednakże, gdyby zdecydował się na zaniechanie dokończenia realizacji rozpoczętej budowy budynku jednorodzinnego i dokonał jego rozbiórki, to wówczas w ramach kolejnego zamierzenia inwestycyjnego musiałby respektować ograniczenia wynikające z postanowień znajdujących się w m.p.z.p. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 797,- zł. (pkt 2 sentencji), na które składa się: uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300,- zł., wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118), oraz opłata skarbowa (17,-zł.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.