II SA/Ol 316/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. Z. i M. Z. na czynność Wójta Gminy Kurzętnik w przedmiocie sprzedaży części działki postanawia odrzucić skargę.

Pismem z 4 kwietnia 2025 r. S. i M. Z. (dalej: "skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy Kurzętnik (dalej: "wójt gminy") i Rady Gminy Kurzętnik (dalej: "rada gminy") o sprzedaż fragmentu działki nr [...]w miejscowości W., stanowiącej własność gminy. Pismem z 13 marca 2026 r., znak POŚ.6840.17.2025, wójt gminy poinformował skarżących, że zgodnie z uchwałą rady gminy nr XXVII/299/22 z 29 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Kurzętnik nr XLVII/234/10 z dnia 28 lipca 2010 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy sprzedaż nieruchomości wymagała zgody rady gminy. W związku z tym dnia 12 marca 2026 r. projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie części nieruchomości gruntowej nr [...], o powierzchni maksymalnej 800 m2, został przedstawiony na XVII sesji rady gminy. Rada nie wyraziła zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. W dniu 31 marca 2026 r. skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę rady gminy z 12 marca 2026 r. oraz czynność wójta gminy w sprawie działki nr [...]. Wnieśli o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały i stwierdzenie bezskuteczności odmowy sprzedaży części ww. działki. W uzasadnieniu skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, podnosząc, że rada gminy podjęła uchwałę obejmującą całą działkę, natomiast skarżący wnosili o sprzedaż części działki, która stanowi jedyny dostęp do nieruchomości skarżących. Skonstatowali, że organ administracji publicznej rozstrzygnął sprawę w innym zakresie niż objęty wnioskiem. Skarżący oświadczyli, że są właścicielami nieruchomości przyległej, co daje im podstawę nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmowa sprzedaży części działki narusza ich interes prawny oraz uniemożliwia im zabezpieczenie dojazdu do gospodarstwa rolnego. Dodatkowo skarżący zarzucili, że nie przeprowadzono podziału geodezyjnego działki ani nie pozbawiono działki statusu drogi publicznej, co uniemożliwiało prawidłowe rozpatrzenie wniosku o zakup części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wójt gminy wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że skarżący kwestionują pismo wójta, w którym przekazano im informację o wyniku procedowania przez radę gminy projektu uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie części przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że pismo to miało jedynie charakter informacyjny. Nie rozstrzygało w sposób władczy o prawach ani obowiązkach skarżących, nie stanowiło decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, że sprawa objęta skargą dotyczy sfery dominium a nie imperium działania gminy. Podkreślił też, że skarga oparta jest na błędnym założeniu, że istnieje uchwała, co do której nieważności można żądać. Tymczasem uchwała nie została podjęta, w konsekwencji brak jest aktu, którego nieważność można byłoby stwierdzić. Tym bardziej nie można mówić o wydaniu aktu odmownego przez wójta gminy, skoro nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia. Powtórzono, że w sprawach majątkowych gminy kompetencja do wyrażenia zgody na zbycie należy do rady gminy. Dodatkowo organ podał, że działka nr [...] nie posiada statusu drogi gminnej. Działka skarżących nr [...] położona jest około 300 metrów od działki gminnej, nie ma więc statusu działki przyległej. W sprawie został sporządzony wstępny projekt podziału, do finalnego podziału jednak nie doszło z powodu protestu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Brak zgody na zbycie nie pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej. Działka skarżących ma dostęp do drogi publicznej przez inne nieruchomości stanowiące drogę. Nieprawdziwe jest twierdzenie skarżących o ustanowieniu służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 4 maja 2026 r., stosownie do art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na projekt uchwały rady gminy oraz skarga na czynność wójta gminy zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga na czynność Wójta Gminy Kurzętnik w przedmiocie odmowy sprzedaży części wnioskowanej działki. Merytoryczne rozpoznanie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, określając jakie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Objęte są nią jedynie działania administracyjne o charakterze władczym albo ich brak, wskazane w ustawie. Nie wszystkie działania organów administracji publicznej są wyrazem ich władczego działania. Kwestionowana skargą czynność wójta gminy z 13 marca 2026 r., stanowiąca odpowiedź na wniosek skarżących o zbycie części nieruchomości gminnej, nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżonego pisma nie można uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Podobnie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Reasumując, akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to jednostronna, władcza czynność z zakresu administracji publicznej, nakładająca obowiązki lub odnosząca się do uprawnień indywidualnego podmiotu wynikających wprost z przepisów prawa. Aby można było uznać, że zaskarżone działanie organu wykonawczego gminy jest taką czynnością, to trzeba byłoby wskazać przepis, który dawałby skarżącym uprawnienie do żądania zbycia im części nieruchomości gminnej i zobowiązywał organ do załatwienia wniosku w trybie administracyjnoprawnym (por. postanowienie NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2692/23, publ w CBOSA). Tymczasem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uregulowań prawnych nakładających na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku zbycia nieruchomości stanowiącej jej własność. Skarżący twierdzą, że przepisy o gospodarce nieruchomościami dają im prawo nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Nie wskazano jednak żadnych konkretnych unormowań w tym względzie. Przytoczone ogólnikowo, bez uwiarygodnienia twierdzeń, okoliczności nie pozwalają też dokonać obiektywnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Podkreślić w tym miejscu pozostaje, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399; dalej: "u.g.n.") w art. 37 ust. 2 wymienia tylko przypadki w jakich może nastąpić zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Natomiast art. 34 ust. 1 u.g.n. określa kto ma pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w przypadku zamiaru jej zbycia. Przepisy te nie tworzą jednak prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie skarżących mogące przymusić gminę, będącą właścicielem nieruchomości, do jej sprzedaży (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 483/24 i powołane w nim orzecznictwo, publ. w CBOSA). Bez wątpienia wójt gminy jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący ją, gospodaruje zasobem gminnym i na podstawie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. do zakresu tych czynności należy zbywanie nieruchomości gminnych. Przy czym brak jest unormowań, które obligowałyby do tego organy gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W niniejszej sprawie, zaskarżoną czynnością wójt gminy starał się wyjaśnić skarżącym, że zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym zbycie nieruchomości wymaga zgody rady gminy. Potwierdza to powołana wyżej uchwała nr XXVII/299/22 opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2022 r. poz. 3200. Pismo wójta gminy posiadało zatem jedynie walor informacyjny. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 27 u.g.n. sprzedaż wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą (art. 28 ust. 2 u.g.n.). Przepisy te wskazują na cywilnoprawny tryb zbywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Uzasadnia to również przyjęcie, że do wniosku skarżących o zbycie części działki nr [...] nie miał zastosowania tryb administracyjnoprawny. Zgłoszenie organowi wykonawczemu gminy wniosku o charakterze cywilnoprawnym nie może stać się sprawą administracyjną tylko z tego tytułu, że jedna ze stron stosunku cywilnoprawnego jest jednocześnie organem władzy publicznej. Należy odróżnić sferę imperium organu wykonawczego gminy, kiedy działa jako organ administracji publicznej i może wydawać w przypadkach przewidzianych prawem władcze rozstrzygnięcia, od sfery dominium, kiedy działa jako przedstawiciel osoby prawnej, jaką jest gmina. Stosunki wynikające z umów wchodzą co do zasady w zakres dominium i nie są regulowane postępowaniem administracyjnym. Wobec braku przepisów, które w rzeczonym przypadku zobowiązywałyby organ wykonawczy gminy do działania w trybie administracyjnym, zaskarżona czynność nie mogła podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.