II SA/Ol 241/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 26 września 2012 r. nr XVI/96/2012 w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania stypendium w ramach Lokalnego programu wspierania uzdolnionej młodzieży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Rada Gminy Lubomino (dalej jako: Rada), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 90t ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej uchwały, dalej jako: u.s.o.), podjęła w dniu 26 września 2012 r. uchwałę nr XVI/96/2012 w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania stypendium w ramach Lokalnego programu wspierania uzdolnionej młodzieży (dalej jako: Regulamin). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: Prokurator lub strona skarżąca), zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 94 ust. 6 i art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r., polegającą na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego, wskazanego w wymienionych powyżej przepisach - w części Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały poprzez jej przekroczenie, a mianowicie poprzez określenie w § 1 ust. 2 lit. b, § 2 oraz w § 3 ust. 2 Regulaminu, iż środki finansowe zaplanowane w budżecie w ramach Lokalnego programu wspierania uzdolnionej młodzieży przeznacza się na stypendia dla studentów studiów dziennych szkół wyższych pomimo, iż żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania przepisów Regulaminu nie stwarzał upoważnienia radzie gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom; - art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. 2020, poz. 1133), poprzez unormowania zawarte w § 2 Regulaminu, wedle którego możliwe jest przyznawane stypendiów uczniom i studentom m.in. za wybitne osiągnięcia w dziedzinie sportu, podczas gdy uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 90t ust. 4 w związku z art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów sportowych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa o sporcie; - art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020, poz. 194) poprzez unormowania zawarte w § 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, wedle których określone zostały warunki, formy oraz zakres pomocy i tryb postępowania w przypadku przyznawania stypendiów dla uczniów za wybitne osiągnięcia w dziedzinach nauki, kultury i sztuki, w ramach Lokalnego Programu Wspierania Uzdolnionej Młodzieży, podczas gdy uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; - art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez unormowania zawarte w § 3 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, polegającą na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a mianowicie poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów, takich jak określona ocena z zachowania, jako warunku uzyskania stypendium, podczas gdy regulacje przepisu art. 90t. ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie wskazują na możliwości uzależnienia przyznania stypendium od innych kryteriów, czy też cech, pozwalających na rozróżnienie uczniów, niż określone w ustawie kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży"; - art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 5 Regulaminu, polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej niewypełnienie i nieokreślenie formy i zakresu pomocy w ramach Lokalnego Programu Wspierania Uzdolnionej Młodzieży, tj. niewskazanie w jakiej wysokości środki zostaną przeznaczone na poczet stypendiów, w jakiej wysokości stypendia zostaną przyznane i jakiej grupie osób uprawnionych; - art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 7 ust. 1-3 Regulaminu obligujące w § 7 ust. 1 Wójta Gminy Lubomino do powołania Komisji Stypendialnej, w tym określenia jej składu oraz wyłączeń podmiotowych ze składu komisji stypendialnej w § 5 ust. 2 oraz określenia w § 7 ust. 3 Regulaminu sposobu procedowania Komisji Stypendialnej w zakresie sporządzenia protokołu z posiedzenia komisji, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wskazał, że organ podziela zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia i uznaje skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez pełnomocnika Rady, jak i stronę skarżącą. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, że oceniając istnienie normy kompetencyjnej Sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. Przy czym art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie za do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zatem przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. W przedmiotowej sprawie postanowienia uchwały nie tylko przekraczają zakres upoważnienia ustawowego, ale także nie realizują upoważnienia ustawowego w pełnym zakresie i tym samym, w sposób istotny naruszają prawo. W § 1 ust. 2 lit. b, § 2 oraz w § 3 ust. 2 Regulaminu Rada przyjęła, że środki finansowe zaplanowane w budżecie w ramach Lokalnego programu wspierania uzdolnionej młodzieży przeznacza się na stypendia dla studentów studiów dziennych szkół wyższych. Zasadnie wskazuje Prokurator, że żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania przepisów Regulaminu nie stwarzał upoważnienia radzie gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom. Podzielić należy pogląd skarżącego, że udzielanie pomocy materialnej studentom przez przyznanie stypendiów za uzyskiwane przez nich wyniki w czasie studiów nie było zadaniem jednostek samorządu terytorialnego. Taka forma wspierania i nagradzania uzdolnionych studentów była realizowana ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. W świetle art. 173 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym student mógł ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie m.in. stypendium za wyniki w nauce lub sporcie. Żaden przepis ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie upoważniał rady gminy do ustalenia w drodze uchwały zasad przyznawania stypendiów studentom. W tym stanie rzeczy Rada nie miała żadnej podstawy materialnoprawnej do ustanowienia w uchwale stypendium studentom studiów wyższych, studiujących w trybie stacjonarnym. Sąd w pełni podzielił stanowisko Prokuratora, że Rada ustanawiając stypendium za wybitne osiągnięcia w sporcie, nauce, kulturze i sztuce (§ 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu), wykroczyła poza delegację z art. 90t ust. 4 u.s.o., a jednocześnie wkroczyła w materię wynikającą z innych ustaw, jak: po pierwsze - ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz po drugie - ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Słusznie skarżący wskazał, że jeżeli wolą Rady było przyznanie stypendium za osiągnięcia sportowe, to organ ten winien podjąć uchwałę na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest bowiem niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 4 u.s.o.. Nadto, jeżeli zamiarem organu stanowiącego jest określenie zasad, na jakich przyznawane będą stypendia za wybitne osiągnięcia artystyczne, to podstawą prawną do przyjęcia regulacji w tej materii powinien stanowić wyłącznie przepis art. 7b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem stypendia przewidziane w tej ustawie są kierowane do wszystkich osób, członków wspólnoty samorządowej, zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami, a nie tylko do uzdolnionych uczniów. Trafnie wskazuje skarżący, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz art. 7b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej normują konkretne, szczególne sytuacje prawne ustanowienia stypendiów, odpowiednio sportowych i artystycznych, a zatem przepisy te będą miały pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o., jako normą lex generali, która dotyczy zasadniczo wszelkich stypendiów dla uzdolnionych uczniów. Sąd dostrzega, że orzecznictwo w poruszonym zakresie nie jest jednolite (wyroki WSA w: Poznaniu z 6 lutego 2019r., IV SA/Po 1061/19 oraz Olsztynie z 21 kwietnia 2021 r., II SA/OI 266/21), jednakże rzeczona zagadnienie nie miało decydującego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia w sprawie, choć Sąd w składzie orzekającym przychyla się do pierwszego z prezentowanych poglądów. Zgodzić należy się z Prokuratorem, iż nie można uzależniać przyznania pomocy dzieciom i młodzieży w formie stypendiów za wyniki w nauce i za szczególne osiągnięcia w konkursach, turniejach i olimpiadach od oceny z zachowania. Regulamin, o którym mowa w art.90t ust.1 u.s.o. jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art.90t ust.1 u.s.o. nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Zasadny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 5 Regulaminu, polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej niewypełnienie i nieokreślenie formy i zakresu pomocy w ramach Lokalnego Programu Wspierania Uzdolnionej Młodzieży, tj. niewskazanie w jakiej wysokości środki zostaną przeznaczone na poczet stypendiów, w jakiej wysokości stypendia zostaną przyznane i jakiej grupie osób uprawnionych. Z treści art. 90t ust.4 u.s.o. wynika, że to Rada określa "formy i zakres pomocy". W ocenie Sądu, zatem to obowiązkiem Rady jest ustalić czy będzie to pomoc pieniężna czy rzeczowa oraz jaki będzie jej zakres (wysokość pomocy). Zatem w zaskarżonej uchwale brak określenia formy i zakresu przyznawanej pomocy stanowi naruszenie prawa. Ów brak samoistnie przesądza o nieważności badanej uchwały, jako, że nieprzeznaczenie środków finansowych na realizacje lokalnych i regionalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży stanowi nieokreślenie zakresu tej pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 u.s.o., a przeto czyni takową chwałę trwale nieegzekwowalną. Zasadny jest również zarzut skargi, że unormowania zawarte w § 7 ust. 1-3 Regulaminu obligujące w § 7 ust. 1 Wójta Gminy Lubomino do powołania Komisji Stypendialnej, w tym określenia jej składu oraz wyłączeń podmiotowych ze składu komisji stypendialnej w § 7 ust. 2 oraz określenia w § 7 ust. 3 Regulaminu sposobu procedowania Komisji Stypendialnej w zakresie sporządzenia protokołu z posiedzenia komisji, stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z u.s.g. Zauważyć bowiem należy, że ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawiera normy upoważniającej radę gminy do powołania komisji stypendialnej. Na marginesie Sąd dostrzega, że wprawdzie ustawa nie dopuszcza powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium, jednakże powyższe należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania, że powołanie takowej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonywania uchwały. Innymi słowy, powołanie komisji z jednoczesnym przyznaniem jej o charakterze opiniodawczym uprawnień w zakresie przyznawania stypendium jest tylko i wyłącznie formą pomocy dla organu wykonawczego gminy w zakresie realizacji pomocy, o której mowa w art. 90t ust. 4 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.