II SA/Ol 220/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. umieścił M.K. (dalej: "skarżąca") w Domu Pomocy Społecznej w J. (dalej: "DPS"). Następnie Wójt Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") ustalił skarżącej wysokość opłaty za pobyt w DPS decyzjami: z dnia 27 maja 2024 r. w wysokości 3195,00 zł, z dnia 27 maja 2025 r. w wysokości 3337,26 zł od dnia 1 kwietnia 2025 r. Decyzją z dnia 1 lipca 2025 r. Wójt zmienił decyzję z 27 maja 2025 r. w części ustalającej opłatę za pobyt skarżącej w DPS i ustalił od 1 czerwca 2025 r. do 30 września 2025 r. odpłatność w wysokości 5502,42 zł miesięcznie, zaś od 1 października 2025 r. w wysokości 4433,97 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji podano, że w maju nastąpiła zmiana dochodu skarżącej przekraczająca 10% kryterium dochodowego. Ustalono, że skarżąca uzyskała dochód w wysokości 6334,24 zł, z czego 70 % wynosi 4433,97 zł. Skarżącej wypłacone zostało zaległe świadczenie za okres od stycznia do kwietnia 2025 r. w wysokości 6105,44 zł, co pociąga za sobą konieczność doliczenia proporcjonalnie do dochodu w maju, czerwcu, lipcu, sierpniu kwoty 1526,36 zł bowiem w tych miesiącach dochód wyniesie 7860,60 zł, z czego 70 % stanowi 5502,42 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca w części dotyczącej ustalenia odpłatności w wysokości 5502,42 zł za okres od 1 czerwca do 30 września 2025 r. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm.) – dalej: "u.p.s.", polegające na błędnym rozliczeniu na przyszłość dochodu wypłaconego jednorazowo w czerwcu 2025 r., lecz dotyczącego okresu styczeń-kwiecień, - art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez przekroczenie dopuszczalnego poziomu odpłatności wynoszącego 70% dochodu miesięcznego, - zastosowanie błędnej wykładni sprzecznej z ugruntowanym orzecznictwem NSA, - zniekształcenie rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącej poprzez sztuczne zawyżenie dochodu, - naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności, - naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Decyzją z dnia 6 lutego 2026 r., nr SKO.81.323.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca została umieszczona w DPS i z tego tytułu ponosi miesięczną odpłatność w wysokości 70 % dochodu. Wraz ze zmianą dochodu opłata ta jest systematycznie podwyższana. W dniu 3 czerwca 2025 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie kolejnej zmiany przedmiotowej opłaty, bowiem skarżąca uzyskała rentę rodzinną wraz z dodatkami w łącznej wysokości 6334,24 zł. Wcześniej osiągała dochód w wysokości 4767,52 zł. W maju 2025 r. wypłacono skarżącej wyrównanie dodatku dopełniającego za okres od 1 stycznia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. w wysokości 6105,44 zł. Kolegium zauważyło, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia nowej opłaty liczonej od dochodu wynoszącego 6334,24 zł w wysokości 4433,97 zł. Uważa natomiast, iż kwota 6105,44 zł stanowiąca wyrównanie dodatku dopełniającego za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2025 r. powinna być doliczona do dochodu za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2025 r., a nie w taki sposób, jak przyjął to organ I instancji, tj. za okres od czerwca do września 2025. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane są dwa poglądy. Jedno stanowisko nakazuje, aby dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczy doliczyć do dochodu za minione miesiące. Według drugiego stanowiska w przypadku uzyskania jednorazowego dochodu, który był należny w okresie wcześniejszym, należy ustalić ilu miesiącom zaległości odpowiada otrzymana jednorazowo kwota. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który zastosował się do drugiej linii orzeczniczej. W tej sytuacji Kolegium uznało, że obliczenia organu I instancji są prawidłowe. Wójt ustalił bowiem opłatę skarżącej w wysokości 4433,97 zł, tj. 70% miesięcznego dochodu wynoszącego 6334,24 zł. Przy czym w okresie od czerwca do września do dochodu tego doliczył kwotę 1526,36 zł (1/4 z jednorazowego dochodu w wysokości 6105,44 zł) uzyskując dochód w wysokości 7850,60 zł i od tej kwoty ustalił opłatę w wysokości 5502,42 zł. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny skutków ekonomicznych przyjętej wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s., polegającej na przyjęciu fikcyjnego dochodu w miesiącach czerwiec-wrzesień 2025 r.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; - art. 8 ust. 12 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jednorazowo wypłacony dochód należny za okres styczeń-kwiecień 2025 r. polega rozliczeniu na przyszłość poprzez doliczenie do dochodu za miesiące czerwiec-wrzesień 2025 r., zamiast zostać uwzględniony w okresie, za który był należny; - art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez ustalenie odpłatności w wysokości przekraczającej 70% rzeczywistego miesięcznego dochodu skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. Zdaniem skarżącej, przepis ten jednoznacznie wiąże sposób uwzględnienia jednorazowo wypłaconego dochodu z okresem, za który świadczenie było należne. Tymczasem interpretacja przyjęta przez organy prowadzi do oderwania dochodu od okresu, którego dotyczył i do jego ponownego rozłożenia w czasie w sposób nieuwzględniający rzeczywistej sytuacji dochodowej strony w miesiącach objętych decyzją. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że jednorazowo wypłacone wyrównanie w kwocie 6105,44 zł zostało przez nią przeznaczone w całości na pokrycie kosztów pobytu leczniczego oraz sanatoryjnego w [...] 2025 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2025 r., poz. 143 – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej decyzji był przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z kolei z art. 106 ust. 3b u.p.s. wynika, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z powyższego wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. skarżąca, jako mieszkanka DPS, obowiązana jest wnosić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie nie więcej niż 70% swojego dochodu. Natomiast definicję dochodu na gruncie u.p.s. przewiduje art. 8 ust. 3 tej ustawy: "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w maju 2025 r. skarżąca uzyskała rentę rodzinną wraz z dodatkami w łącznej wysokości 6334,24 zł, jak również wypłacono jej wyrównanie dodatku dopełniającego za okres od 1 stycznia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. w wysokości 6105,44 zł (pismo KRUS z dnia 13 czerwca 2025 r.). Zatem nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony, którą organy wzięły pod uwagę z urzędu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. przy ustaleniu aktualnej wysokości opłaty należnej od skarżącej za jej pobyt w DPS i zmianie decyzji Wójta z dnia 27 maja 2025 r. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w DPS i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a. (art. 163). Gdy organ administracji stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej. Kwestia jaki skutek – ex tunc czy ex nunc ma określone orzeczenie wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. W konsekwencji decyzja konstytutywna, jaką jest decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. np. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., I OSK 293/23; z 13 stycznia 2023 r., II OSK 388/22; z 11 lipca 2023 r., I OSK 1536/22; wyrok NSA z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16; uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17; wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3003/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2024 r., IV SA/Wr 543/23, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W ocenie Sądu, przy wyliczeniu wysokości aktualnego dochodu skarżącej organy obu instancji zasadnie uwzględniły kwotę wynikającą z wcześniejszego wyrównania jej renty rodzinnej. Niewątpliwie dochód z tytułu wyrównania renty rodzinnej został faktycznie uzyskany, jak również nastąpiło kolejne jego zwiększenie. Rozstrzygając spór dotyczący sposobu rozliczenia jednorazowego wyrównania renty rodzinnej skarżącej, Sąd stoi na stanowisku tożsamym z tym, które prezentowały organy w przedmiotowej sprawie. Z treści art. 8 ust. 12 u.p.s. wynika, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano dochód. W zakresie wykładni tego przepisu WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 104/17 (CBOSA) wskazał, że z punktu widzenia istoty tej regulacji jest obojętne, czy w tym przypadku chodzi o wynagrodzenie wypłacone po upływie jakiegoś czasu, czy też o wypłacone z mocą wsteczną świadczenie emerytalno-rentowe, czy też jakiekolwiek inne świadczenie periodyczne wypłacone po upływie okresu, za który powinno być wypłacone. Chodzi więc o sytuację, kiedy po upływie okresu, za który dany dochód przysługiwał, został on następnie wypłacony w formie jednorazowego dochodu. Wówczas kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Takie brzmienie art. 8 ust. 12 u.p.s. skłania do uznania, że kwotę jednorazowego dochodu należnego za okres wsteczny uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny "przez okres, za który uzyskano dochód". Zatem w przepisie tym kluczową rolę odgrywa słowo "przez", ponieważ ono wskazuje nam na okres, za który osoba czy rodzina uzyskała jednorazowy dochód i w jaki sposób dochód ten ma być uwzględniany w dochodzie osoby czy rodziny. Słowo "przez" wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca nie miał na myśli okresu, za który dany dochód przysługiwał, lecz jedynie odpowiednie wskazanie, że ten jednorazowy dochód musi być uwzględniany przez taki sam okres. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd wyrażony w powołanym wyroku, a zatem aprobuje w pełni stanowisko Kolegium w zakresie interpretacji tego przepisu. W tym kontekście przywołać należy również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 243/20 (CBOSA), iż zastosowanie art. 8 ust. 12 u.p.s. w przypadku otrzymania zaległych alimentów polega na ustaleniu, ilu miesiącom zaległości odpowiada otrzymana jednorazowo kwota. Okres, za jaki uzyskano dochód, to ilość miesięcy, za które przekazano zaległe alimenty. Przez taki okres dochód ten, w ustalonej miesięcznej wysokości, podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny. Zaliczenie to powinno nastąpić na przyszłość, a nie za miesiące minione. W powyższym wyroku NSA podzielił pogląd WSA w Gliwicach zawarty w wyroku z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 104/17. Jednocześnie już w wyroku NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1236/19 (CBOSA) stwierdzono, że w przeciwieństwie do rozwiązania zawartego w art. 8 ust. 11 u.p.s., w przypadku objętego hipotezą art. 8 ust. 12 u.p.s. jednorazowy dochód nie będzie dzielony przez 12 miesięcy, lecz przez taką ilość miesięcy, przez jaką wypłacane być powinno świadczenie okresowe. Świadczy o tym zawarty w ww. przepisie przyimek "przez", odgrywający kluczową wskazówkę niezbędną przy jego wykładni. Zwrot "przez" jednoznacznie wskazuje, że mimo uzyskania dochodu jednorazowo, musi on być rozliczany w taki sam sposób, w jaki następować miałaby realizacja świadczenia. Nie oznacza natomiast, że jednorazowe świadczenie ma być rozliczane wstecz w przypadku, gdy dokonano zapłaty jednorazowej "z dołu". Sądowi znane jest stanowisko odmienne w tym zakresie, prezentowane przez skarżącą w odwołaniu i skardze, iż dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczy, należy uwzględnić w odpowiednich częściach w dochodzie rodziny w miesiącach, za które świadczenie zostało przyznane (por. np. wyroki NSA: z 30 lipca 2015 r., I OSK 1050/15; z 8 lutego 2017 r., I OSK 2071/16; z 19 maja 2017 r., I OSK 2763/16, CBOSA). Sąd w niniejszej sprawie opowiada się jednak za taką wykładnią art. 8 ust. 12 u.p.s., która pozwala na jednolite rozumienie obu metod weryfikacyjnych dochodów świadczeniobiorcy, a jednocześnie stosuje zasadę aktualności, przejawiającą się w tym wypadku w ocenie, że sytuacja faktyczna świadczeniobiorcy, będąca następstwem otrzymania jednorazowo dochodu za dany okres, musi zostać uwzględniona przez organ od momentu otrzymania tego świadczenia. Rozłożenie dochodu jednorazowego na kolejne miesiące czyni sprawiedliwszą ocenę sytuacji materialnej beneficjenta, który przecież mógłby w jednym miesiącu otrzymać pokaźną kwotę, a w kolejnym zwrócić się o przyznanie pomocy. Tymczasem jest oczywiste, że gdyby ustawodawcy chodziło o wsteczne zaliczenie tego świadczenia, wystarczającym było w art. 8 ust. 12 u.p.s. stwierdzenie następujące: "kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny za okres, w którym uzyskano ten dochód". W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. przyjętej przez organy orzekające stanowią jedynie polemikę z prawidłowo zastosowanymi przepisami u.p.s., natomiast skarżąca nie kwestionuje samego faktu wzrostu kwoty renty w wyniku waloryzacji. Organy orzekające przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrolowana decyzja Kolegium nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ jej uzasadnienie jest wyczerpujące, jasne i logiczne, z powołaniem się na przepisy prawa oraz dowody mające odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.