III SA/Kr 316/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Marta Kisielowska (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2026 r., znak SKO.PS/4110/714/2025 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej M. C. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2026r r., znak SKO.PS/4110/714/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 31 października 2025 r. orzekającą o odmowie przyznania M. C. (dalej: "skarżąca") świadczenia w formie usług opiekuńczych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 3, art. 8, art. 50 ust 1 i 4, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm., dalej: "u.p.s."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1044), uchwała nr CXXIV/3394/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską Kraków pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2023 r. poz. 8781, dalej: "uchwała") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2025. poz. 1691, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. 21 października 2025 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z renty rodzinnej i dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 4.168,48 zł. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem o stanie majątkowym skarżąca posiada oszczędności zgromadzone na rachunku bankowym w wysokości ok. 50 000 zł oraz mieszkanie o powierzchni około 40 m2, w którym mieszka. Opłaty za mieszkanie reguluje osobiście w całości ze środków własnych. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. 822,65 zł (w tym: czynsz 696,95 zł; energia elektryczna 88,21 zł; gaz 37,49 zł). Skarżąca podała, że potrzebuje pomocy w zakresie sprzątania, mycia okien, robienia zakupów, a także pomocy i towarzyszenia w wizytach lekarskich. W wywiadzie wskazano następujące okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy – niepełnosprawność, długotrwała i ciężka choroba, bezradność. Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego z 21 października 2025 r. wynika, że pozostaje ona w stałym leczeniu i wymaga pomocy osób drugich. Decyzją z 31 października 2025 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącej przyznania świadczenia. Organ wskazał, że skarżąca nie jest osobą samotną, ponieważ ma syna. W ocenie organu mimo samotnego zamieszkiwania, skarżąca ma możliwości do zaspokojenia potrzeb np. poprzez wynajęcie osoby do pomocy w czynnościach, o które wnosi, z usług dostępnych na wolnym rynku. Organ wskazał, że w pierwszej kolejności musi zabezpieczyć potrzeby osób całkowicie samotnych, zależnych, o niskich dochodach. Organ przyznał, iż w istocie skarżąca jest osobą wymagającą niewielkiego wsparcia z zewnątrz, ale posiada zasoby i możliwości pozwalające na zapewnienie sobie pomocy usługowej we własnym zakresie. Organ ustalił, iż w zadawalającej odległości od skarżącej zamieszkuje jej syn, który jak podała skarżąca, pomaga jej sporadycznie z uwagi na zły stan zdrowa. Decyzją z 14 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca jest niewątpliwie osobą długotrwale chorą, zaliczoną do II grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia trwale. Wymaga stałego leczenia i leków. Jest osobą samodzielnie poruszającą się po mieszkaniu, samodzielną w sprawach życia codziennego, potrzebuje głównie pomocy w sprzątaniu, myciu okien, zakupach oraz towarzyszeniu w drodze do lekarza. W ocenie Kolegium organ I instancji szczegółowo rozpatrzył i przeanalizował wniosek skarżącej o przyznanie usług opiekuńczych. Kolegium zwróciło uwagę, iż ustawa o pomocy społecznej zawiera ogólną zasadę dotycząca pomocy społecznej, zgodnie z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak ustalono w sprawie, skarżąca dysponuje zasobami finansowymi pozwalającymi na zaspokojenie potrzeb opiekuńczych np. poprzez wynajęcie osoby do pomocy. Kolegium wskazało, że organy pomocy społecznej w pierwszej kolejności muszą zabezpieczyć potrzeby osób całkowicie samotnych, zależnych, o niskich dochodach. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby lub rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekroczenie kryterium dochodowego oraz posiadanie oszczędności przez osobę samotnie gospodarującą stanowi samodzielną przesłankę negatywną do przyznania usług opiekuńczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że sytuacja materialna wnioskodawcy determinuje jedynie wysokość odpłatności za usługi (ewentualnie ponoszenie jej w 100%), a nie samą zasadność ich przyznania, która zależy wyłącznie od wieku, choroby i braku możliwości uzyskania pomocy od rodziny; - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.s. poprzez uznanie, że odesłanie 85-letniej, schorowanej osoby na wolny rynek usług komercyjnych (do podmiotów prywatnych) realizuje cele pomocy społecznej, podczas gdy istota usług opiekuńczych organizowanych przez gminę polega na zapewnieniu poczucia bezpieczeństwa, ciągłości i weryfikacji kadr, czego osoba w podeszłym wieku nie jest w stanie wyegzekwować na rynku prywatnym; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności stanu zdrowia skarżącej i oparcie rozstrzygnięcia na pobieżnych ustaleniach wywiadu środowiskowego, z pominięciem dokumentacji medycznej wskazującej na drastyczne pogorszenie stanu zdrowia (guz głowy trzustki, operacja krezki jelita, masywne uszkodzenie stożka rotatorów), co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca jest osobą zdolną do samoobsługi; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie wewnętrznie sprzecznego ustalenia, że syn skarżącej, może zapewnić jej opiekę, mimo jednoczesnego odnotowania przez Organ, że pomaga on jedynie sporadycznie "z uwagi na zły stan zdrowia"; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do władzy publicznej, polegające na przerzuceniu ciężaru organizacji opieki na osobę niepełnosprawną ruchowo (II grupa inwalidzka), która mieszka na drugim piętrze bez windy i porusza się o kulach. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy I i II instancji, przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia kluczowych dla sprawy dowodów, odmówiły przyznania skarżącej usług opiekuńczych. Wskazać należy, że organy skupiły się na ustaleniu stanu majątkowego skarżącej, podczas gdy kwestia ta ma kluczowe znaczenie dopiero dla ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze, a pominęły kwestie stanu zdrowia skarżącej, jej samodzielności, rzeczywistego stanu zdrowia syna skarżącej i możliwości jego opieki nad matką. Zaznaczyć ponadto należy, że w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy, ale nie zawiera on kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji, w tym w szczególności dotyczących możliwości uzyskania przez skarżącą opieki od syna. Wywiad koncentruje się na kwestiach sytuacji majątkowej skarżącej. Równocześnie, organ pominął przy ocenie zaistnienia przesłanek do przyznania usług opiekuńczych wskazane w formularzu wywiadu okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy – niepełnosprawność, długotrwała i ciężka choroba, bezradność. Art. 50 ust. 1 u.p.s. stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania mogą być przyznane w formie usług sąsiedzkich (ust.1a). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Zgodnie z art. 50 ust. 6 u.p.s. rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Rada gminy może postanowić o rozszerzeniu katalogu osób, o których mowa w ust. 1 i 2, o osoby, dla których wsparcie w postaci usług sąsiedzkich będzie miało charakter uzupełniający opiekę sprawowaną przez rodzinę, a także wspólnie niezamieszkującego małżonka, wstępnych i zstępnych (ust. 6b). W uchwale określono czynności, które obejmują przyznane usługi opiekuńcze (por. § 2 Załącznika nr 1 do uchwały), polegające m. in. na utrzymaniu czystości pomieszczeń, robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, czynnościach pielęgnacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 1 Załącznika nr 1 do uchwały, zakres przyznawanych usług opiekuńczych określony w decyzji administracyjnej jest uzależniony od sytuacji osoby, która ma zostać objęta pomocą, w tym w szczególności od stanu jej zdrowia oraz sytuacji rodzinnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 50 u.p.s. przewiduje przypadek, w którym przyznanie usług opiekuńczych jest obligatoryjne po spełnieniu określonych ustawą przesłanek (ust. 1) oraz przypadek, w którym przyznanie usług opiekuńczych objęte jest uznaniem administracyjnym (ust. 2). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (por. wyrok z 17 lutego 2026 r., III SA/Kr 1056/25) przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.s. ma charakter obligatoryjny wyłącznie w przypadku, gdy wnioskuje o nie osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest tej pomocy pozbawiona. Stosownie do art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 13 grudnia 2024 r., I OSK 601/24), analiza art. 50 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że przyznanie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych usług opiekuńczych, odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego. Stan ten powoduje, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek przyznania tej formy pomocy nie gwarantuje, że złożony wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie. Należy wskazać, że kontrola decyzji uznaniowych dokonywana jest przez sądy w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14). Jednym zatem z podstawowych obowiązków organów wydających decyzje w ramach uznania administracyjnego jest wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem faktów wskazanych przez normę prawną stanowiącą podstawę działania organu. Podkreślić należy, że w świetle art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak stanowi art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Z powołanego przepisu art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, że w postępowaniu o przyznanie usług opiekuńczych konieczne jest ustalenie, czy wniosek składa osoba samotna, czy wymaga ona pomocy osób trzecich (katalog przyczyn uzasadniających potrzebę pomocy ma charakter otwarty), czy osoba ta uzyskuje pomoc, czy osoba pozostaje w związku małżeńskim, czy posiada wstępnych lub zstępnych oraz czy osoby te mogą zapewnić jej pomoc. W niniejszej sprawie ustalono jedynie, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, ustalono wysokość dochodów skarżącej, że jest właścicielką mieszkania, w którym zamieszkuje samotnie, ma syna, który z uwagi na schorzenia, na które cierpi jest w stanie pomagać matce tylko w ograniczonym zakresie. W toku postępowania nie poddano analizie stanu zdrowia skarżącej (pominięto zupełnie dołączoną przez skarżącą dokumentację, obrazującą stan zdrowia skarżącej), zakresu jej potrzeb, stanu zdrowia syna skarżącej, a także możliwości i zakresu opieki, którą skarżącej może zapewnić syn – zgodnie z zasadą subsydiarności pomocy społecznej. Organy nie wypowiedziały się w zasadzie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 50 u.p.s., a skoncentrowały swoją analizę na kwestiach wysokości dochodu skarżącej, które – w ocenie organów – dają możliwość uzyskania pomocy na rynku usług komercyjnych. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że pomoc społeczna działa na zasadzie subsydiarności i polega na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. art. 2 ust. 1 u.p.s.). W ocenie Sądu jednakże, ocena czy skarżąca ma możliwość samodzielnie, czy też z pomocą syna, zaspokoić swoje potrzeby, nie może ograniczać się tylko do ustalenia stanu majątkowego skarżącej – jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a powinna uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym także stan zdrowia skarżącej, jej możliwości organizacyjne oraz stan zdrowia syna skarżącej. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu przedwcześnie – bez dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, organy I i II instancji odmówiły przyznania skarżącej usług opiekuńczych. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali stan zdrowia, samodzielność, potrzeby skarżącej, stan zdrowia syna skarżącej i możliwość uzyskania opieki od syna, a w oparciu o wnikliwie ustalony stan faktyczny sprawy, oceni czy skarżącej powinna zostać przyznana pomoc w formie usług opiekuńczych. Podjętą decyzję organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. Wobec zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na koszty składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r.; Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).