II SA/Ol 218/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 30 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Kiwity (dalej też jako: "organ I instancji") z 13 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Kiwity z dnia 25 października 2024 r., znak GKŚO.III.6730.46.2024, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku świetlicy wiejskiej na części działki nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie (dalej: "skarżący", lub "GDDKiA"). Podstawą wniosku stał się art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i zarzut wydania decyzji bez uzgodnienia z Dyrekcją jako zarządcą drogi krajowej nr [...] przyległej do działki nr [...]. Wnioskodawca podał, że został zawiadomiony o postępowaniu i w jego toku składał zastrzeżenia i wskazywał na konieczność dokonania uzgodnień z zarządcą drogi krajowej. Wójt Gminy nie uwzględnił jednak tych uwag i nie przeprowadził uzgodnienia z zarządcą drogi. W postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania organ I instancji uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ teren inwestycji wyznaczono po obrysie istniejącego budynku, a zamierzenie obejmuje przebudowę, bez wpływu na charakterystyczne parametry takie jak wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, kubatura i powierzchnia zabudowy. Organ stwierdził, że określony we wniosku i rozstrzygnięciu teren inwestycji nie przylega do drogi krajowej, zatem uzgodnienie z zarządcą tej drogi nie było wymagane. W zażaleniu skarżący zarzucił błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w stanie sprawy nie jest wymagane uzgodnienie projektu z właściwym zarządcą drogi. Odnosząc się do stanu prawnego i faktycznego sprawy Kolegium podniosło, że stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: "k.p.a.") wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie, o którym mowa w § 3 służy zażalenie. Kolegium skonstatowało, że podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ stwierdzi, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, złożenie żądania przez podmiot niemający statusu strony. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek po wykazaniu wpływu wyniku postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Następnie Kolegium oceniło, że oddziaływanie zamierzenia zamyka się w granicach terenu inwestycji i co najwyżej może obejmować działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Wnioskodawca nie legitymuje się tytułem prawnym do żadnej z tych nieruchomości. Stąd też nie można w ocenie Kolegium przyjąć, że Skarb Państwa będący właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], na której zlokalizowana jest droga krajowa nr [...] posiada status strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak legitymacji GDDKiA do skutecznego żądania wznowienia postępowania wynika także z tego, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przepisy przesądzając o obowiązku współdziałania dwóch lub więcej organów administracji w postępowaniu administracyjnym, wyłączają tym samym posiadanie przez te organy współdziałające interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie. W skardze na to postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że w sprawie zachodzi kwalifikowana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i ograniczenie się do analizy legitymacji skargowej skarżącego jako strony postępowania i przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z pominięciem oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - skarżący zarzucił też błąd w ustaleniach faktycznych, brak należytego uzasadnienia postanowienia i nieuchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący akcentował, że wniósł o wznowienie postępowania jako zarządca drogi krajowej nr [...]. Pas drogowy przylega do działki nr [...], dlatego projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu ze skarżącym (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Skarżący podkreślił, że występował z wnioskiem nie jako strona postępowania, lecz jako organ współdziałający. Dlatego argumentacja Kolegium jest nieadekwatna do zakresu wniosku, a przez to nie odnosi się do istoty sporu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Przepisy normujące instytucję wznowienia postępowania wyodrębniają dwa etapy tego postępowania. W pierwszym etapie organ, który jest właściwy do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Na drugim etapie dopiero organ ocenia, czy postępowanie było obarczone wadą kwalifikowaną uzasadniającą wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że co do zasady podanie o wznowienie postępowania pochodzące od podmiotu posiadającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wszczyna postępowanie wstępne implikujące konieczność wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., a następnie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób określony w art. 151 k.p.a. Przyjmuje się, że postanowienie o wznowieniu postępowania ma charakter formalny. Odmowa wznowienia może nastąpić konsekwentnie także tylko z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 149, LEX/el. 2025; wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 845/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczeni.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dokonana w zaskarżonym postanowieniu ocena posiadania interesu prawnego przez wnioskodawcę dotyczy kwestii materialnoprawnych, wymaga ustalenia i analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie i podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji na drugim etapie postępowania wznowieniowego. Tylko w przypadkach oczywistych, gdy z akt sprawy a limine wynika, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania, wówczas można odmówić wznowienia postępowania we wstępnej fazie. W rozpatrywanym przypadku jednak taka sytuacja niebudząca wątpliwości nie zachodziła, gdyż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie brała udział w postępowaniu zakończonym powołaną ostateczną decyzją o warunkach zabudowy na prawach strony, jako zarządca działki sąsiedniej, tj. drogi krajowej nr [...], której pas drogowy przylega do działki nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy. W podobnej sprawie rozstrzyganej przez tutejszy Sąd, w której GDDKiA był stroną postępowania i domagał się uzgodnienia z nim decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 151/23, publ. w CBOSA, potwierdził, że okoliczność, iż GDDKiA domagał się uzgodnienia z nim decyzji nie pozbawiała go legitymacji procesowej strony. Uwzględnić więc należało, że GDDKiA brał czynny udział w postępowaniu, był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, doręczono mu decyzję z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania, z którego nie skorzystał. GDDKiA przedstawiał także w toku postępowania swoje stanowisko w sprawie (k. 46, 65 akt administracyjnych), wnioskując o zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), tj. uzgodnienia projektu decyzji w związku z przyleganiem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] objętym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Pierwsze ze złożonych pism w tym zakresie GDDKiA było datowane na dzień 16 października 2024 r. Zatem należało uznać, że już w tym czasie skarżącemu znana była okoliczność, którą podaje jako podstawę żądania wznowienia postępowania. Z formalnym wnioskiem zaś wystąpił skarżący 27 listopada 2024 r., taką bowiem datę nosi pismo przewodnie oraz złożenie podpisu elektronicznego. Tym samym w niniejszej sprawie wniosek złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin miesięczny do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, tylko w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W analizowanej sprawie, jak sam skarżący podkreślał, nie powoływał się na taką okoliczność i nie zachodziła przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego termin do wniesienia podania nie mógł być liczony od momentu doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 29 października 2024 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. rozpoczyna się od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania (tak NSA w wyrokach: z 30 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1979/20; z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1135/20, z 20 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1363/23, publ w CBOSA). Podkreśla się, że bez znaczenia dla oceny zachowania wskazanego terminu pozostaje okoliczność, czy wnoszący podanie miał wiedzę odnośnie prawnego znaczenia okoliczności faktycznych jako podstawy wznowienia. W wyroku z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1657/25, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził również, że z treści art. 148 § 1 k.p.a. wynika wprost, iż termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin ten nie jest zatem liczony od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela także akcentowane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16 i z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1657/25, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, wobec omówionego uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Okoliczność ta wymagała wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.