II SA/Bd 401/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 11 marca 2025 r. nr KO.411.177-178.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brześcia Kujawskiego z dnia 28 listopada 2024 r. nr 109/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz M. S. i A. S. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 28 listopada 2024 r. znak BI.IP.6730.109.2022, Burmistrz Brześcia Kujawskiego ustalił na rzecz R. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie spopielarni na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...] 2, gm. B. . Szczegółowe ustalenia dla planowanej inwestycji o funkcji usługowej wskazano jako: a) budowa budynku spopielarni (o szerokości elewacji frontowej – od 8,0 m do 15,0 m (...) i b) budowy naziemnego zbiornika na gaz o pojemności od 8,0 m3 do 10,0 m3. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2024 r., poz. 572 – dalej "u.p.z.p."). W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że analiza ta wykazała, iż na wytyczonym wokół terenu inwestycji obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i przemysłowa, przy czym na działce nr [...], graniczącej od strony północnej z działką inwestycyjną, funkcjonuje cmentarz. Wskazano, że planowane zamierzenie stanowi naturalne uzupełnienie funkcji cmentarza. Od najbliższej działki zabudowanej budynkiem mieszkaniowym (dz. nr [...]) oddziela teren inwestycji działka gminna o szerokości 20 m (działka nr [...]) pełniąca funkcję dojazdu do przepompowni ścieków. Średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym do 12,6 m, ale z uwagi na to, że na obszarze analizowanym 1/3 budynków ma szerokość podobną do dolnej wskazanej we wniosku, to możliwym jest ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem, tj. od 8 m do 15 m. Podobnie ze współczynnikiem wskaźnika zabudowy, który ze względu na duże zróżnicowanie (średnia 16,7%) może zostać ustalony w granicach od 6,7% do 10,8%. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. i A. S. (właściciele sąsiedniej działki nr [...]) zarzucili, że organ zignorował protest mieszkańców wobec opisanej w decyzji inwestycji, pominął ich interes wywodzony z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego. Podnieśli, że usługi polegające na spopielaniu zwłok zakłócą istniejącą na obszarze funkcję mieszkaniową, poprzez generowanie zwiększonego ruchu samochodowego, emisję zanieczyszczeń do powietrza jak również negatywny wpływ psychologiczny i emocjonalny. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 63/22 zaakcentowali spodziewane zanieczyszczenie powietrza, uciążliwość dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz ograniczenie swobody wykonywania uprawnień właścicielskich przez sąsiadów. Decyzją z 11 marca 2025 r. znak KO.411.177-178.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję I instancji. Po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że z uwagi na oddziaływanie inwestycji (emisje do powietrza, ruch samochodowy, funkcja usługowa szczególnego rodzaju) skarżący prawidłowo zostali uznani za strony postępowania, pomimo tego, że ich działka bezpośrednio nie sąsiaduje z działką inwestycyjną. Potwierdziwszy prawidłowość sporządzonego projektu decyzji, pozyskania wymaganych uzgodnień oraz zasięgu wytyczonego obszaru analizowanego, organ odwoławczy stwierdził, że o ile zgodnie z analizą na obszarze tym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa, a na dwóch działkach przemysłowa, to planowana inwestycja nie koliduje z zastanym układem urbanistycznym, albowiem spopielarnia zwłok stanowi kontynuację funkcji cmentarza zlokalizowanego w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił wstępny charakter decyzji o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, której gwarancji wydania decyzja o warunkach zabudowy nie daje, a dopiero na gruncie której analizuje się szczegółowe wymogi dotyczące usytuowania obiektu oraz spełnienie przez ten obiekt wymogów techniczno-budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. i A. S., reprezentowani przez adwokata, zarzucili ww. decyzji, że wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6, 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez: - pominięcie poszanowania interesów osób trzecich, w tym skarżących, i brak uwzględnienia ich sprzeciwu wobec planowanej inwestycji na granicy z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w tym przede wszystkim brak uwzględnienia, że planowana inwestycja wiązać się będzie z emisją szkodliwych substancji oraz utrudni dojazd do nieruchomości skarżących drogą, która jest ulicą ślepą jednokierunkową, a nadto brak uwzględnienia, że realizacja inwestycji spowoduje spadek wartości ich nieruchomości, - pozbawienie skarżących prawa do obrony cywilnej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co narusza zapewnioną im przepisem art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ochronę w zakresie immisji. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie się jedynie na oświadczeniach inwestora i pominięcie, że inwestycja będzie wiązać się z emisją szkodliwych substancji oraz utrudni dojazd do nieruchomości skarżących, a nadto spowoduje spadek wartości nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwinięto argumentację ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 13 sierpnia 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 4 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na ww. orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów w rozpoznawanej sprawie, stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na budowie spopielarni zwłok na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...] gm. B. . Skarżący podnoszą, że realizacja inwestycji tego rodzaju spowoduje naruszenie ich praw związanych z możliwością niezakłóconego wykonywania praw właścicielskich na ich nieruchomości (dz. nr ewid.[...]), poprzez wzrost ruchu samochodowego i emisję zanieczyszczeń powietrza, a ponadto spowodują spadek wartości nieruchomości. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzyga istotne kwestie związane z planowaną inwestycją i stanowi urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa. Dodatkowo należy zaznaczyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że gdy inwestor spełni wszystkie przesłanki ustawowe, musi uzyskać pozytywną decyzję. Wskazują na to przepisy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jak wynika z przywołanych regulacji, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wyłącznie z uwagi na ogólne wymagania ładu przestrzennego, ochronę środowiska, ochronę prawa własności czy naruszenie zasad współżycia społecznego. Odmowa musi bowiem znajdować konkretne i precyzyjne oparcie w normie prawnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustalaniu warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze objętym lokalizacją inwestycji strategicznych, w strefach kontrolowanych gazociągu lub rurociągu. Uchybienie którejkolwiek z powyższych przesłanek czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym, a jednocześnie ich spełnienie wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Spełnienie ww. warunku weryfikowane jest na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, dokonywanej zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz, zgodnie z odesłaniem z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wedle zasad opisanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości ani stron, ani Sądu. Główny wjazd na teren inwestycji odbywać ma się z drogi publicznej kategorii gminnej nr [...] (ul. [...]). Szerokość frontu działki nr [...] (tj. części granicy tej działki, która przylega do drogi publicznej) wynosi 43 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotności ww. wartości, dlatego zasięg obszaru analizowanego od terenu inwestycji (działki inwestycyjnej) wyniósł 129 m. W tak ustalonym obszarze analizowanym stwierdzono występowanie, w dominującym zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN – łącznie 19 działek), na dwóch działkach mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol MW), na dwóch działkach mieszkaniowo-usługowej (symbol MN/U), na dwóch działkach znajduje się zabudowa usługowa (symbol U) oraz również na dwóch – zabudowa produkcyjna (symbol P). Na znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej działce nr [...] (niewymienionej w wykazie działek zabudowanych) funkcjonuje cmentarz. Tę okoliczność organy administracji obu instancji uznały za zasadniczą dla twierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji cmentarza, a więc zachowana zostanie zasada dobrego sąsiedztwa. Na poparcie tego stanowiska organy przywołały, że na obszarze analizowanym występuje też zabudowa produkcyjna i usługowa. Sąd stwierdził, że stanowisko organów administracji co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne i nie zostało poprzedzono dostatecznie wnikliwa analizą funkcji, cech i charakteru zabudowy, w tym dominującej, w obszarze analizowanym . Planowana inwestycja polegać ma na budowie spopielarni zwłok (krematorium). Tego rodzaju zabudowa stanowi zabudowę usługową szczególnego rodzaju, niewymienioną co prawda rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) – a więc niewymagającą uzyskania uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale z uwagi na specyfikę wykonywanych w niej usług – zabudowę mogącą oddziaływać negatywnie na sąsiednie nieruchomości zarówno w kontekście emisji zanieczyszczeń do powietrza, jak i w aspekcie emocjonalno-psychologicznym wynikającym z działalności polegającej na dowożeniu, przygotowywaniu i spopielaniu zwłok. Spopielarnia zaklasyfikowana jest, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 grudnia 2024 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. z 2024 r., poz. 1934) jako działalność usługowa – pogrzeby i działalność pokrewna, obejmująca m.in. kremację zwłok ludzkich oraz usługi powiązane, tj. przygotowywanie zwłok do pochówku lub kremacji, przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 524 – dalej "p.b.") w załączniku zalicza krematoria do kategorii X obiektów budowlanych - budynki kultu religijnego, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria. Z kolei cmentarze ustawodawca zaliczył do odrębnej kategorii VI. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. o sygn. II OSK 282/17 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że spopielarnia zwłok jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) i do jej eksploatacji zastosowanie ma art. 141, 142 i 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. Przez instalacje rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 6 lit. a, b p.o.ś. stacjonarne urządzenia techniczne; zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Przez emisję (art. 3 pkt 4 lit. a, b u.p.ś.) natomiast rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje, energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska - jest zanieczyszczeniem (art. 3 pkt 49 p.o.ś.). Zgodnie z art. 144 p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować także przekroczenia standardów emisyjnych, a oddziaływanie nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 p.o.ś.). Prowadzący instalację oraz użytkownicy urządzenia są obowiązani do dotrzymywania standardów emisyjnych (art. 146 p.o.ś.), o czym mowa w art. 145 p.o.ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2026 r., sygn. VII SA/Wa 969/25 (dostępnym jw.) zauważył, że o ile Instalacje do spopielania zwłok nie są objęte standardami emisyjnymi określonymi w polskich przepisach, to w ich przypadku kluczowe znaczenie mają standardy jakości powietrza. Według definicji zamieszczonych w art. 3 pkt 28 lit. a i pkt 34 p.o.ś. standardem jakości powietrza jest poziom dopuszczalny. Poziomy dopuszczalne są określone dla substancji uwzględnionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 845). Określone substancje wprowadzane z instalacji do powietrza są objęte dodatkowym kryterium w postaci wartości odniesienia, te są zaś wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Dobitnie w tym kontekście wyraził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2025 r. o sygn. II OSK 2524/22 – przywołując stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2438/21 (oba dostępne jw.) - stwierdzając, że z obowiązujących regulacji prawnych, w tym międzynarodowych i unijnych wynika, iż krematoria są przedsięwzięciami, które emitują zanieczyszczenia stanowiące zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i środowiska i podlegają reglamentacji prawnej w celu przeciwdziałania tym zanieczyszczeniom. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że krematoria nie zostały sklasyfikowane w rozporządzeniu jako przedsięwzięcia mogące znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym bardziej, gdy przedsięwzięcia tego rodzaju nie podlegają klasyfikacji środowiskowej i w następstwie ocenom oddziaływania na środowisko, analiza oddziaływania takiego przedsięwzięcia na interesy osób trzecich w każdym indywidulanym postępowaniu administracyjnym winna być dokonana wszechstronnie i ze szczególną skrupulatnością. Na gruncie uregulowań międzynarodowych, w Konwencji Sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych sporządzonej dnia 22 maja 2001 r., której Polska jest sygnatariuszem, krematoria uznano za źródło niezamierzonej emisji trwałych zanieczyszczeń organicznych, co do których w preambule stwierdzono, że posiadają właściwości toksyczne, są odporne na degradację, podlegają biokumulacji i przenoszone są za pośrednictwem powietrza, wody i gatunków wędrownych przez granice międzynarodowe oraz powodują problemy zdrowotne wynikające z lokalnej ekspozycji. Zanieczyszczenia te poddano wymogom artykułu 5, który zobowiązuje państwa – strony Konwencji do podjęcia działań na rzecz zmniejszania całkowitych uwolnień ze źródeł antropogenicznych wszystkich substancji wymienionych w załączniku C w celu ich ciągłej minimalizacji, a tam, gdzie jest to wykonalne, ostatecznego ich wyeliminowania. Podobnie, regulacje bezpośrednio wiążącego Polskę rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1021 z dnia 20 czerwca 2019 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych, w art. 6 zobowiązują do redukcji, minimalizacji i eliminacji uwalniania trwałych zanieczyszczeń organicznych. Uwzględniając całokształt powyższych uwag Sąd zważył, że inwestycja polegająca na budowie spopielarni zwłok wraz ze zbiornikiem gazu stanowi szczególny rodzaj zabudowy usługowej, wobec której zastosowanie powinny mieć równie szczególne wytyczne w zakresie analizy spełnienia przez tę inwestycję warunku kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w danym terenie (zasady dobrego sąsiedztwa). Nie zachodzi w tym przypadku bowiem proste przełożenie, że skoro na danym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (bez względu na rodzaj), to realizacja spalarni, stanowiącej co do zasady inwestycję również usługową, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, będzie kontynuowała tę funkcję. W przywołanym wyroku o sygn. II OSK 2524/22 NSA kategorycznie zresztą stwierdził, że instalacja służąca do kremacji zwłok ludzkich (krematorium) ze względów opisanych powyżej, pozostaje w sprzeczności z funkcją usługową (usług służących zaspokajaniu podstawowych potrzeb ludności jak handel, gastronomia, kultura, edukacja, czy opieka zdrowotna) przewidzianą dla terenu stanowiącą działkę inwestycyjną, także z tego względu, że nosi cechy usług uciążliwych (generujących uciążliwości dla terenów sąsiednich). Sąd wskazuje ponadto, że wbrew poglądowi przyjętemu przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, spopielarnia zwłok nie stanowi, w sposób bezwzględny, naturalnej kontynuacji funkcji cmentarza, przy którym ma być ona pobudowana. Krematorium może stanowić kontynuację funkcji pobliskiego cmentarza (jak w okolicznościach sprawy rozstrzygniętej prawomocnie wyrokiem NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1800/12 – dostępnym jw.), jednak nie jest to zasadą - jak zdają się przyjmować rozstrzygające w niniejszej sprawie organy. Zwłaszcza, jeżeli na obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa innego rodzaju, a przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa. W nowszym orzecznictwie wskazuje się, że zabudowa w postaci domu pogrzebowego z funkcją spopielarni nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej, nawet gdy uzupełnia ją w niewielkim zakresie funkcja usługowa. Chodzi bowiem o obiekt usługowy o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych usług, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania lub kremacji. Taka działalność usługowa wiąże się ze świadczeniem usług o bardzo specyficznym charakterze, o znacznym wpływie na otaczający go teren, który może cechować się uciążliwym charakterem. Tego rodzaju działalność nie jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, czy też kontynuacją funkcji cmentarnej, i koliduje z podstawową zastaną funkcją, jaką jest funkcja mieszkaniowa (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1446/23 i cytowane tam orzeczenia – dostępny jw., na dzień orzekana w niniejszej sprawie nieprawomocny). Nie pomija się w kontekście usług tego rodzaju innych oddziaływań, w tym ze sfery oddziaływania psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, wskazując ponownie, że usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną, choć mogą być uznane za usługi nieuciążliwe i realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową (vide: wyrok WSA w Lublinie z 13 kwietnia 2021 r., sygn.. II SA/Lu 808/20 – dostępny jw. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy ustaliły, że na obszarze analizowanym dominuje co prawda zabudowa mieszkaniowa, jednak współistnieje na nim również zabudowa usługowa i produkcyjna. Organy nie przeanalizowały, jakiego rodzaju usługi prowadzone są na terenach oznaczonych symbolem U (oraz MN/U), oraz tego, jaki charakter, intensywność, uciążliwość dla terenów sąsiednich charakteryzuje realizowana funkcja produkcyjna. Jest to jak wskazano szczególnie istotne w kontekście tego, jak oddziaływać ma planowana inwestycja na sąsiednie nieruchomości, a które to oddziaływanie nie jest typowe i nosi znamiona oddziaływania istotnego na środowisko poprzez emisje do powietrza, a i nie jest obojętne w kontekście oddziaływań niepostrzegalnych (oddziaływanie emocjonalne). Należało zatem zidentyfikować, czy oddziaływanie krematorium da się pogodzić z pobliską, już istniejącą zabudową mieszkaniową w powiązaniu nawet z istniejąca funkcją produkcyjną i usługową, pod względem teraz generowanych przez nią uciążliwości (rodzaju i poziomu). Nie sposób przy tym oczywiście pomijać sąsiedztwa terenów o funkcji cmentarnej i oddziaływań terenu o tej właśnie funkcji, ale nie należy przydawać tej okoliczności waloru przesądzającego. Podkreślania wymaga, że skarżący są właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Zasadnie zatem powołują się oni na ogólnikowość stanowiska wyrażonego w uzasadnieniach decyzji, brak wyważenia przez organy i dokonania wszechstronnych ustaleń warunków i funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Dopiero na podstawie pełnej i rzetelnej analizy architektoniczno-urbanistycznej będzie można kompleksowo ocenić, czy w sprawie z wniosku inwestora da się stwierdzić zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwłaszcza w kontekście kontynuacji funkcji zabudowy. W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie wartości tej nie można pomijać. Organy jednocześnie winny pamiętać, że - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 860/09 (dostępny jw.) - restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Powyższe stanowisko będzie miało szczególne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, w której dopiero skrupulatna analiza zastanych na obszarze analizowanym uwarunkowań urbanistycznych (przede wszystkim związanych z funkcją istniejącej zabudowy oraz jej lokalizacją), dokonana w kontekście szczególnego charakteru planowanej zabudowy usługowej, może doprowadzić do prawidłowych wniosków co do spełnienia przez zamierzoną inwestycję warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego organy rozpoznające sprawę winny uwzględnić, że wniosek inwestora nie zawierał załącznika w postaci jednoznacznej deklaracji gestora sieci wodociągowo-kanalizacyjnej o możliwości podłączenia konkretnie planowanej zabudowy do infrastruktury wod-kan. W aktach znajduje się co prawda pismo Zakładu Usług Komunalnych w B. z 8 grudnia 2022 r. (k. 3 akt adm.), w którym informuje on inwestora, że "zapewni dostawę wody z gminnej siedzi wodociągowej do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] oraz odprowadzenie ścieków do gminnej kanalizacji sanitarnej". Wobec tego należy wskazać, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnosi się do spełnienia wymogu istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla "zamierzenia budowlanego". Umowa w tym zakresie (vide: art. 61 ust. 5 u.p.z.p.) winna zatem dotyczyć konkretnego zamierzenia budowlanego, a nie jedynie ogólnie terenu działki inwestycyjnej. W niniejszej sprawie może mieć to znaczenie także w kontekście § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., nr 52, poz. 315). Sąd zwraca również uwagę na wymagającą wyjaśnienia nieścisłość wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegającą na tym, że w graficznym przedstawieniu inwestycji wnioskodawca deklaruje chęć pobudowania dwóch zbiorników gazu obsługujących instalację spopielarni, podczas gdy w części tekstowej mowa jest już jednym zbiorniku (a co organ, jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy, przyjął za wiążące). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może zawierać żadnych nieścisłości zarówno co do charakteru inwestycji, jak i jej parametrów dotyczących zarówno budynku głównego, jak i budynków pomocniczych oraz obsługującej infrastruktury. Nie mogą o9dnieść oczekiwanego skutku zarzuty skargi odnoszące wadliwość decyzji z tego powodu, iż wydano ją bez uwzględnienia spodziewanego spadku wartości nieruchomości skarżących. Zmiana wartości nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie determinuje rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Jest to okoliczność natury faktycznej, od której ustawodawca nie uzależnia (ani nawet nie nakazuje jej analizy) możliwości ustalenia dla danej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości warunków zabudowy. Antycypowany wzrost ruchu samochodowego sam w sobie nie stanowi także przesłanki determinującej możliwość ustalenia warunków zabudowy, jednak winien być on brany pod uwagę w kontekście analizy kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na wytyczonym wokół terenu inwestycji obszarze analizowanym. Podobnie ma się rzecz z immisjami takimi jak hałas związany z funkcjonowaniem danego zakładu, czy też, co podkreślono we wcześniejszych fragmentach, emisję przez ten zakład zanieczyszczeń do atmosfery. Okoliczności te zostaną uwzględnione przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Podniesiona w skardze kwestia obrony praw o charakterze cywilnym nie należy do właściwości sądów administracyjnych i winna być ewentualnie w przyszłości rozstrzygana przez sąd powszechny. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji o uchyleniu decyzji I i II instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej "p.p.s.a."). Decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne jego zastosowanie, co stanowiło z kolei konsekwencję niedostatecznego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wbrew zasadom opisanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W punkcie drugim sentencji orzeczono, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżących adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Wynagrodzenie ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.