II SA/Bd 78/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi F. sp. o. o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2025 r. nr SKO.4212.447.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Osielsko z 21 października 2025r. nr ZP.6730.222.2025.AK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz F. sp. o. o. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 18 kwietnia 2025 r. (data wpływu do organu), uzupełnionym 26 maja 2025r., F. sp. Z o.o. w B. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy O. (dalej; "organ I instancji") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie oznaczonym działkami nr ewid.[...] i [...] w M., obręb ewidencyjny O., gmina O.. W toku procedowania wniosku przed organem I instancji sporządzony został projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną, który uzyskał pozytywne, wymagane prawem, uzgodnienia. Pismem z 7 sierpnia organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W wyznaczonym dla stron terminie wpłynęły do organu pisma, w których właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji wyrażali wobec niej kategoryczny sprzeciw. Wśród wyrażających swój sprzeciw był W. K., który pismem z 2 września 2025r. wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i przystąpienie do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt postanowieniem z 21 października 2025 r., znak: ZP.6730.222.2025.AK, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."), zawiesił na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, postępowanie administracyjne w wyżej opisanej sprawie. Uzasadniając postanowienie organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na możliwość wystąpienia realnej sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w pracach planistycznych. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli: F. sp. z o.o. oraz M.W. (właścicielka działki nr [...] w M.). Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób rzetelny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że zachodzą w sprawie przesłanki zawieszenia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. M. W. zarzuciła naruszenie: art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., akcentując arbitralny charakter zaskarżonego orzeczenia. Pismem z 25 listopada 2025r. M. W. uzupełniła zażalenie poprzez przedstawienie dodatkowej argumentacji na poparcie sformułowanych zarzutów – w tym podniosła okoliczność, że dopiero 18 listopada 2025r. na sesji Rady Gminy podjęta została uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 1 grudnia 2025 r., nr SKO.4212.447.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia SKO przytoczyło treść przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i wskazało na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 28 października 2016 r., II SA/Kr 1131/16, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samo zatem powzięcie wiadomości przez organ o zamiarze podjęcia uchwały intencyjnej uzasadnia zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. SKO przyjęło, że w okolicznościach sprawy treść projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie była zanana i w tej sytuacji za wystarczającą przesłankę do zawieszenia postępowania należało uznać zamiar przystąpienia do prac planistycznych. Organ II instancji wyjaśnił, że zawieszone postępowanie należałoby podjąć, gdyby w terminie do 21 grudnia 2025r. nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a skoro uchwała taka została podjęta 18 listopada 2025r. to zastosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należało ocenić jako prawidłowe. Na powyższe postanowienie F. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i nadużycie kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego polegające na instrumentalnym wykorzystaniu kompetencji do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zablokowania planowanej inwestycji, 3) art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób rzetelny stanu faktycznego i pominięcie, że postepowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy znajdowało się w jego fazie końcowej, 4) art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez działanie organów władzy publicznej poza granicami zasady demokratycznego państwa, 5. art. 62 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że prace planistyczne znajdują się dopiero na wstępnym etapie i obiektywnie nie jest możliwe doprowadzenie procedury planistycznej do etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed ustawowym terminem uchwalenia planu ogólnego. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zasadności skargi na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wymienione kryterium legalności, kontroli sądowoadministracyjnej zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące postanowienie Wójta Gminy O. z 21 października 2025 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wyniki kontroli dały zaś podstawę do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W myśl zaś art. 62 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. Treść cytowanego przepisu może wskazywać, że daje on organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Brzmienie tego przepisu sugeruje, że organ może w ramach ww. procedury bez spełnienia żadnych dodatkowych wymagań zawiesić postępowanie, nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na co wskazuje treść cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, co podkreślał organ II instancji (np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15, wyrok z 11 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1203/24, wyrok z 3 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1283/24, wyrok z 31 maja 2023 r., II SA/Kr 476/23, CBOSA). Sąd zauważa jednak, że jednocześnie w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z nich jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2025 r., II SA/Po 19/25, CBOSA). W orzecznictwie zwraca się także uwagę, że użycie w cyt. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunkach zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Fakultatywność ta nie może oznaczać dowolności działania organu. Wyklucza też automatyzm w jej stosowaniu. Zobowiązuje natomiast organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu nie można zatem interpretować art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w sposób przyjęty przez organy w niniejszym postępowaniu, a mianowicie zakładać, że przepis ten nie daje podstaw, by zawieszenie postępowania uzależniać od dodatkowych kryteriów, w szczególności szacunków co do terminu zakończenia procedury planistycznej. Nie można bowiem przy wykładni omawianego przepisu pomijać, że ustanowiono w nim granice czasowe zawieszenia postępowania, co świadczy o potrzebie uwzględnienia stanu prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę potwierdza art. 62 ust. 3 u.p.z.p., z którego właśnie wynika kryterium zaawansowania prac nad planem miejscowym. Sąd w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 22 października 2025 r. II OSK 2704/24 (CBOSA), w którym wskazano, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Ponadto zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 600). W przedmiotowej sprawie nie było kwestionowane, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, zlokalizowane jest na obszarze działek ewidencyjnych, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy jako przyczynę wydania zaskarżonych postanowień wskazały zamiar podjęcia prac planistycznych (organ I instancji) oraz podjęcie przez Radę Gminy O. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (organ II instancji) - uznając, że uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma pierwszeństwo przed kształtowaniem ładu przestrzennego w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przy czym w aktach przekazanych Sądowi brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie ustaleń o podjęciu przez Radę Gminy prac planistycznych. Organ I instancji wskazywał jedynie na złożenie przez jedną ze stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sprzeciwiającej się planom inwestycyjnym) wniosku o przystąpienie do sporządzenia planu oraz na wyrażenie zamiaru podjęcia uchwały intencyjnej. Organ II instancji wskazał już co prawda na podjęcie uchwały intencyjnej 18 listopada 2025r., jednakże akt ten nie został dołączony do materiału dowodowego. W ocenie Sądu, takie działanie nosi znamiona dowolności. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje w tym zakresie fakultatywne działanie organu. Powyższe zaś wymaga zdaniem Sądu nie tylko zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego w sprawie, ale także wykazania przez organ zasadności swojego działania w konkretnie ustalonych w sprawie okolicznościach. Okoliczność podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia organów od poczynienia niezbędnych ustaleń i analiz, w oparciu, o które dopiero organ może być uprawniony do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 17 u.p.z.p., w którym ustawodawca kompleksowo uregulował kolejne etapy procedury planistycznej. Wskazany przepis stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu miejscowego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, określając termin składania wniosków do projektu planu miejscowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia zawiadomienia; 4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana; 6) występuje o opinie o projekcie planu miejscowego oraz o uzgodnienie projektu planu miejscowego do wyszczególnionych w przepisie organów; 9) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uzyskanych opinii, dokonanych uzgodnień; 11) ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1, o rozpoczęciu konsultacji społecznych; 13) przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji; 13a) w niezbędnym zakresie ponawia czynności, o których mowa w pkt 5a, pkt 6 lit. b i pkt 9 lit. b; 13b) jeżeli w wyniku czynności określonych w pkt 13 lub 13a w projekcie planu miejscowego wprowadzono zmiany w zakresie dotyczącym lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponawia czynności, o których mowa w pkt 10a-13, w zakresie tych zmian; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z raportem, o którym mowa w art. 8k ust. 2. Procedura planistyczna jest sformalizowana i długotrwała. W tej sytuacji gdy procedura planistyczna jest na wstępnym etapie to obowiązkiem organów jest uprawdopodobnienie, że w terminie zawieszenia postępowania realne będzie jej zakończenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nie zgromadziły w sprawie jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na weryfikację istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania prowadzonego na wniosek Skarżącej. Przede wszystkim do akt sprawy nie została załączona uchwała intencyjna, na którą powołał się organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. W tym w zakresie brak także załącznika graficznego do ww. uchwały, z którego powinno wynikać, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, objęta jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeżeli okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony. Zastrzeżenia budzi niewątpliwie lakoniczna treść zaskarżonych postanowień, w których w zasadzie poza przytoczeniem treści przepisu będącego podstawą prawną postanowienia i przywołaniem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie przeprowadził żadnej analizy odnośnie przede wszystkim prawdopodobieństwa sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z projektowanymi ustaleniami planu miejscowego tj. na czym ono miałoby polegać. Biorąc pod uwagę brak projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie i w związku z tym określenia planowanego sposobu zagospodarowania w planie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, należy zauważyć iż organy nie poddały w tym zakresie także analizie przeznaczenia terenu określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w aktach brak załączonego studium), skoro w świetle u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla opracowywanego planu miejscowego. Brak też w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień jakiejkolwiek analizy i oceny możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy zaniechały także ustaleń i analizy odnośnie etapu przeprowadzania procedury planistycznej, zwłaszcza, że w dacie zawieszenia postepowania uchwała nie została podjęta. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy nie zgromadziły prawidłowo i nie oceniły materiału dowodowego w sprawie, nie dokonały koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy w jej całokształcie, czym w istotny sposób naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nieprawidłowości te były też wynikiem niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wszystkie wskazane powyżej uchybienia powodują, iż wydanie przez organy objętych skargą postanowień uznać należało za co najmniej przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt I sentencji wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, uzupełnią materiał dowodowy w sprawie i na jego tle dokonają rzetelnej analizy i oceny co do zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.