II SA/Ol 106/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z 5 listopada 2025 r. Prezydent Miasta Elbląga (dalej: "prezydent", "organ pierwszej instancji") orzekł, że A.K. (dalej: "skarżąca") nienależnie pobrała za okres od 1 lipca do 31 października 2025 r. zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego w łącznej wysokości 596,00 zł i zobowiązał skarżącą do zwrotu tej kwoty z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi na dzień spłaty. Prezydent podał, że decyzją z 22 stycznia 2025 r. przyznał skarżącej na dziecko prawo do zasiłku rodzinnego i do dodatku do zasiłku rodzinnego na okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 października 2025 r. Ustalił bowiem że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty wskazanej w § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2024 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2024 r. poz. 1238). Następnie ustalił, że mąż skarżącej został zatrudniony od 5 maja 2025 r., a dochód osiągnięty przez niego za czerwiec 2025 r. wyniósł 4.130,19 zł netto. Kwota ta stanowiła dochód uzyskany w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, który należało uwzględnić przy weryfikacji prawa do świadczeń rodzinnych. Tym samym, dochód 3-osobowej rodziny, powiększony o dochód uzyskany, wynosił 5.206,91 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1.735,64 zł i przekraczał próg dochodowy. Z uwagi na to, że kwota przekroczenia (3.184,91 zł) była wyższa niż kwota przysługujących świadczeń (132,33 zł) nie było można ustalić prawa do świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Prezydent zaznaczył, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, skarżąca potwierdziła zapoznanie się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego i z treścią pouczenia zamieszczonego w druku wniosku. Stwierdził ponadto, że skarżąca wyjaśniła, że nie prowadzi wspólnie gospodarstwa domowego i nie zamieszkuje z mężem, gdyż rozwodzą się. Organ pierwszej instancji wskazał, że do czasu uprawomocnienia się wyroku skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, a zgodnie z art. 3 pkt 2, 2a, 16 i 17a i art. 4b ustawy uzyskany przez jej męża dochód jest dochodem rodziny. W konsekwencji, zasiłek rodzinny pobrany za ww. okres był świadczeniem pobranym nienależnie stosownie do art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy i skarżąca została zobowiązana do jego zwrotu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca stwierdziła, że jej były mąż złożył apelację w zakresie alimentów, zatem wyrok orzekający o rozwodzie pozostaje nieprawomocny. Oświadczyła, że z byłym mężem nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego i nie utrzymują żadnych kontaktów od października 2021 r. W konsekwencji skarżąca nie wiedziała, że były mąż podjął pracę i otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") decyzją z 4 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. SKO stwierdziło, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, zawierała prawidłowe pouczenie o konieczności informowania organu o zmianach, w tym o uzyskaniu dochodu przez członka rodziny. Bezsporne jest również, że mąż skarżącej 5 maja 2025 r. podjął zatrudnienie i uzyskał z tego tytułu dochód. Organ pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że powyższe obliguje do ponownego przeliczenia dochodu rodziny i ustalenia świadczeniem rodzinnym nienależnie pobranym kwot wypłaconych za okres od 1 lipca 2025 r. do 31 października 2025 r. z tytułu zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, w łącznej wysokości 596 zł. SKO podniosło, że z art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 16 i art. 5 ust. 4b ustawy wynika, że do dochodu rodziny wlicza się dochody wszystkich członków rodziny, zaś w skład rodziny wchodzą m.in. małżonkowie. Dla potrzeb ustalenia dochodu nie ma natomiast znaczenia, czy małżonkowie mieszkają razem i czy mają ze sobą kontakt. Nie jest też istotne będące w toku postępowanie rozwodowe, znaczenie ma wyłącznie okoliczność, że nadal pozostają małżeństwem. Małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. Z treści art. 3 pkt 16 ustawy nie wynika, aby zaliczenie do członków rodziny obwarowane było dodatkowymi warunkami. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia bowiem jedynie ściśle określony stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. W świetle definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań, w szczególności, aby był to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. W złożonej skardze skarżąca stwierdziła, że w sytuacji, w jakiej znajduje się, nie może wykazać posiadania dochodów umożliwiających korzystanie ze świadczeń rodzinnych. Ma możliwość wykazania tylko swoich dochodów, gdyż nie ma z byłym mężem żadnego kontaktu. Jej mąż wniósł w marcu 2024 r. apelację od wyroku rozwodowego sądu pierwszej instancji w zakresie wysokości alimentów. Do daty złożenia skargi skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o terminie rozprawy apelacyjnej. W związku z tym nie jest możliwe ustalenie jej realnej sytuacji materialnej. Skarżąca oświadczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji, gdyż ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności spowodowany [...], nie może podjąć zatrudnienia wyżej płatnego. Z tego powodu świadczenia socjalne stanowią istotny składnik jej budżetu domowego. Stan "zawieszenia" spowodowany apelacją uniemożliwia jej zaś wykazanie dochodu wymaganego przez ustawę, gdyż w świetle przepisów prawnych mimo nieprawomocnego wyroku nadal pozostaje w związku małżeńskim, a dochody męża, z którym rozwodzi się, nadal wliczają się do sumy dochodu rodziny. SKO pominęło przewlekłość postępowania apelacyjnego w sprawie rozwodowej, która wpłynęła na uznanie pobranych kwot świadczenia rodzinnego za nienależne. Skarżąca oceniła, że taka sytuacja jest dla niej krzywdząca, niesprawiedliwa i wydaje się być sprzeczna z logiką, mimo że jest usankcjonowana prawem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenia rodzinne na dziecko w ww. okresie, gdyż przekroczyła kryterium dochodowe z uwagi na uzyskany dochód przez jej męża. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie kwestionuje w skardze wykładni wskazanych przez organy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Zarzuca tylko, że jest ona niesprawiedliwa społecznie i krzywdząca w sytuacji, gdy z uwagi na przewlekłe postępowanie w sprawie apelacji wniesionej przez jej byłego męża od wyroku orzekającego rozwód w części dotyczącej alimentów na dziecko, nie może wykazać, że spełnia ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 oraz z 2023 r. poz. 1429); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Co do zasady należy podzielić pogląd, że ustawowa definicja "rodziny", zamieszczona cytowanym przepisie, nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Z treści tego przepisu nie wynika, że zaliczenie do członków rodziny zostało obwarowane dodatkowymi warunkami. Istotne jest, czy dana osoba zalicza się do kręgu osób wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia bowiem jedynie ściśle określony stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku rodziny w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących, np. wspólnego gospodarowania. Zatem ustalanie tych faktów w postępowaniu administracyjnym jest bez znaczenia. Wobec tego należy uznać, że definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy, w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które są uznawane za rodzinę – nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. W konsekwencji, w świetle tego przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego (zob. wyroki NSA z: 23.09.2005 r. I OSK 150/05; 13.01.2010 r. I OSK 1128/09; 14.11.2017 r. I OSK 1155/17; 14.06.2017 r. I OSK 752/16, 26.04.2018 r. I OSK 133/18; 18.12.2018 r. I OSK 1806/18, 16.05.2019 r. I OSK 2543/17, 26.01.2022 r. I OSK 994/21, 14.01.2025 r. I OSK 405/23, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie istotna jest jednak podnoszona konsekwentnie przez skarżącą okoliczność, że sąd powszechny pierwszej instancji orzekł jej rozwód oraz m.in. orzekł o wysokości alimentów, jakie jej były mąż jest obowiązany ponosić na dziecko, a orzeczenie to zostało zakwestionowane przez jej byłego męża wyłącznie w części orzekającej o wysokości alimentów. Zgodnie z art. 58 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2026 r. poz. 236, dalej: "k.r.o.") w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Stosownie zaś do art. 363 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2026 r. poz. 468 z późn. zm.), jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu do zaskarżenia, chyba że sąd drugiej instancji może z urzędu rozpoznać sprawę także w tej części. W postanowieniu z 25 marca 1999 r. III CKN 124/99 Sąd Najwyższy stwierdził, że zmieniony w wyniku apelacji wyrok rozwodowy w części dotyczącej wysokości świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci ma byt samodzielny. Pogląd ten został potwierdzony m.in. w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 17 maja 2007 r. III CZP 43/07 (OSNC 2008/7-8/73) oraz w postanowieniach Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2001 r. I CZ 89/01 i 13 października 2004 r. I CZ 11/04, a także np. w wyrokach Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 26 lutego 2015 r. I ACa 1634/14 i z 20 lutego 2017 r. I ACz 146/17. Również w doktrynie wyrażane jest stanowisko, że mimo istnienia zasady integralności wyroku rozwodowego, zaskarżenie wyroku rozwodowego wyłącznie w części rozstrzygającej o alimentach skutkuje uprawomocnieniem pozostałych rozstrzygnięć, w szczególności orzeczenia co do rozwodu (zob. A. Partyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Art. 1–505(39). Tom I, red. O. M. Piaskowska, Gdańsk 2025, art. 363). Orzeczenie w niezaskarżonej części uprawomocni się zaś z datą, w której upłynął termin do wniesienia apelacji od tej części wyroku, która nie została zaskarżona. Dodać należy, że orzeczenie sądu stwierdzające prawomocność ma charakter tylko deklaratywny (zob. A. Partyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Art. 1–505(39). Tom I, red. O. M. Piaskowska, Gdańsk 2025, art. 364). Skarżąca poinformowała organ pierwszej instancji, że jej były mąż wniósł apelację wyłącznie w części orzeczenia o wysokości alimentów w marcu 2024 r. Pozwala to na domniemanie, że wyrok sądu pierwszej instancji w części orzekającej o rozwodzie jest prawomocny, a w konsekwencji dochód uzyskany przez W.K. w 2025 r. nie może być wliczany do dochodu rodziny skarżącej. Okoliczność ta wymaga jednak dowodu, gdyż organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu, lecz zasada ta doznaje przełamania w przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże nie można pomijać zasady zawartej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z powyższych przepisów wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji takich działań, aby ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Skoro prezydent uznał, że skarżąca nienależnie pobrała za okres od 1 lipca do 31 października 2025 r. zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego, a strona przeczyła temu, wskazując na rozwiązanie małżeństwa, to organ powinien był usunąć wątpliwości w tym zakresie przez wydaniem zaskarżonej decyzji i bezspornie ustalić skład rodziny skarżącej. W konsekwencji, po uzyskaniu informacji w toku postępowania administracyjnego, że były mąż skarżącej wniósł apelację od wyroku orzekającego rozwód tylko w części dotyczącej orzeczenia o alimentach, mimo że skarżąca błędnie stwierdziła w oświadczeniu z 3 listopada 2025 r., że cały wyrok nie jest prawomocny, obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń w tym zakresie, a następnie ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prezydent uwzględni powyższe rozważania i zobowiąże skarżącą do przedłożenia odpisu wyroku orzekającego rozwód ze stwierdzeniem, czy jest on prawomocny w zakresie nie dotyczącym obowiązku alimentacyjnego. Następnie organ oceni w świetle powyższych uwag sądu i zgromadzonego materiału dowodowego, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że do grona członków rodziny skarżącej w 2025 r. należy zaliczyć W.K.. W zależności od ustaleń, organ wyda stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. SKO w odpowiedzi na skargę złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.