II SA/Lu 635/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO.II.41/842/OGRiL/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO.II.41/842/OGRiL/2022 – po rozpatrzeniu odwołań: Burmistrza M. I., J. P., K. W., K. N., M. D., E. D., T. B., M. K., L. K., D. J., Z. G., D. G., M. N., L. P., L. F., A. T., J. S., A. S., K. J., G. S., R. P., J. P., M. P., M. M. i J. P., od decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia 30 maja 2022 r. nr RO.6122.4.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu rekultywacji dla wyrobiska kopalni piasku "D." w obrębie działek nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym D. , gmina I. oraz aneks nr [...] do projektu – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 20 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako "u.o.g.r.l.") umarzyło postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 29 września 2021 r. (data wpływu do organu) M. G.-M. i S. M., prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej K. G. S. s.c. M. G.-M., S. M., zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o określenie kierunku rekultywacji dla wyrobiska kopalni piasku "D.", położonego na części działek nr [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] [...] i [...] w obrębie D., gmina I., proponując jej rolny charakter po uprzednim przywróceniu pierwotnej morfologii terenu poprzez wykorzystanie odpadów z zakładu C. IV Sp. z o.o. w K. (obecnie Zakład Produkcyjny C. S..A.. w K.), odpadów gruzu, gleby i mas ziemnych z wykopów. Do wniosku załączono projekt rekultywacji wyrobiska. Starosta [...] pismem z dnia 21 października 2021 r., działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l., wystąpił do Dyrektora O. L. i Wójta Gminy I. o wyrażenie opinii w sprawie proponowanego kierunku rekultywacji wyrobiska kopalni piasku "D., załączając przedstawiony przez wnioskodawców projekt rekultywacji. Dyrektor O. L. postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r. nr LUB.536.62.2021.MBG pozytywnie zaopiniował proponowany rolny kierunek rekultywacji gruntów. Z kolei Wójt Gminy I. postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r. nr ŚRK.6523.5.2021, na podstawie art. 106 § 1, § 5 i § 6 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l., negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt kierunku rekultywacji wyrobiska. W dniu 21 kwietnia 2022 r. wnioskodawcy przedłożyli aneks nr [...] do projektu rekultywacji wyrobiska kopalni kruszywa naturalnego piasku "D. ", z wnioskiem o określenie kierunku rekultywacji z wykorzystaniem jedynie mas ziemnych z wykopów budowlanych i odpadów powstających na etapie produkcji pochodzących z zakładu C. I. S.. z o.o. w K.. Starosta Krasnostawski pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. ponownie wystąpił do Dyrektora O. L. i Burmistrza Miasta i Gminy I. o wyrażenie opinii przed wydaniem decyzji określającej kierunek rekultywacji, dołączając do projektu rekultywacji złożony przez wnioskodawców aneks nr [...]. Dyrektor O. L. postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r. nr LUB.536.62.2021.MBG pozytywnie zaopiniował rolny kierunek rekultywacji gruntów, podtrzymując swoją opinię wyrażoną w postanowieniu z dnia 8 listopada 2021 r. Z kolei Burmistrz Miasta i Gminy I. postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr ŚRK.6523.5.2022 negatywnie zaopiniował aneks nr [...] do wniosku z dnia 29 września 2021 r. Mimo negatywnych opinii Burmistrza Miasta i Gminy I., wskazując na ich niewiążący charakter, Starosta [...] decyzją z dnia 30 maja 2022 r. zatwierdził projekt rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego - piasku "D." wraz z aneksem nr [...] do tego projektu, zlokalizowanego na części działek nr: [...] [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] i [...] w obrębie D., gmina I.. Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli: M. I., reprezentowane przez Burmistrza M. I., a także J. P., K. W., K. N., M. D., E. D., T. B., M. K., L. K., D. J., Z. G., D. G., M. N., L. P., L. F., A. T., J. S., A. S., K. J., G. S., R. P., J. P., M. P., M. M., J. P.. W odwołaniu złożonym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego bez zachowania zasady wszechstronności i zupełności, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l., poprzez zatwierdzenie projektu rekultywacji, którego celem jest wykorzystanie odpadów, co jest sprzeczne z celem rekultywacji i nie doprowadzi do poprawienia właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowania stosunków wodnych i odtworzenia gleb. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy I. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. (zaskarżoną do Sądu), umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji stwierdził, że odwołujący się nie są stronami postępowania w niniejszej sprawie, co czyni złożone odwołania niedopuszczalnymi z przyczyn o charakterze podmiotowym. W ocenie Kolegium, właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma przymiotu strony postępowania tylko dlatego, że posiada grunty w sąsiedztwie, tak samo Burmistrz Miasta i Gminy I. nie może być uznany za stronę postępowania tylko z tego powodu, że jego negatywna opinia wyrażona w postanowieniu opiniującym nie została uznana. Celem prowadzonego postępowania jest zatwierdzenie projektu rekultywacji i ustalenie osób zobowiązanych do prowadzenia prac rekultywacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, prowadząc postępowanie, prawidłowo określił jego strony. Odwołujący się w postepowaniu tym nie uczestniczyli. Jedynie Burmistrz Miasta i Gminy [...] uczestniczył w sprawie, jednak jako organ współopiniujący. Wobec stwierdzania, iż odwołania zostały wniesione przez podmioty, który nie miały legitymacji do wniesienia tego środka, Kolegium uznało, że nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznawania tych odwołań, lecz zobowiązane jest wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniósł w imieniu Miasta i Gminy I. Burmistrz Miasta i Gminy I.. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z odwołania skarżącej Gminy na skutek uznania braku po jej stronie przymiotu strony postępowania, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego podjętej decyzji. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wytknięto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego oceny, iż Miasto i Gmina I. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w niniejszej sprawie, co narusza zasadę postępowania wskazaną w art. 104 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotem sprawy jest kierunek rekultywacji gruntów, który jest sprzeczny z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy I.. Zgodnie bowiem z tą uchwałą, działki objęte rekultywacją są przewidziane w obszarze aktywności gospodarczej. Kierunek rekultywacji przyjęty w decyzji nie pozwoli zatem na realizację obowiązującej uchwały, gdyż decyzja przewiduje, że w wyniku rekultywacji grunty mają uzyskać przeznaczenie rolne. W ocenie autora skargi, naruszenie zasady ładu przestrzennego zaplanowanego przez Gminę, stanowi naruszenie jej interesu prawnego, nie pozwoli bowiem zrealizować planu zagospodarowania przestrzennego, który Gmina jest zobowiązana uchwalić z uwzględnieniem Studium Uwarunkowań. Ponadto, planowana rekultywacja z wykorzystaniem odpadów poprodukcyjnych, zagraża ujęciu wody dla Gminy I., które jest usytuowane w odległości ok. 150-200 m od terenu przewidzianego do rekultywacji z wykorzystaniem odpadów. Planowany sposób rekultywacji budzi ponadto ogromny sprzeciw społeczności lokalnej, którzy czują się zagrożeni działalnością polegającą na gromadzeniu olbrzymich ilości odpadów w bezpośrednim sąsiedztwie siedlisk oraz terenów wartościowych przyrodniczo i krajobrazowo. W ocenie mieszkańców, planowany sposób rekultywacji doprowadzi do degradacji środowiska i nie osiągnie żadnych pozytywnych celów. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy I., przedmiot tego postępowania w sposób oczywisty wkracza zatem w zakres zbieżny ze wskazanymi wyżej zadaniami własnymi Gminy, co w pełni uzasadnia twierdzenie o posiadaniu interesu prawnego uprawniającego Gminę do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca oraz uczestnicy postępowania sądowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, przy czym w zakresie, w jakim skarga dotyczy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Chełmie w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami innych podmiotów, niż M. I. (tj. J. P., K. W., K. N., M. D., E. D., T. B., M. K., L. K., D. J., Z. G., D. G., M. N., L. P., L. F., A. T., J. S., A. S., K. J., G. S., R. P., J. P., M. P., M. M. i J. P.), skarga podlega oddaleniu z powodu braku legitymacji skargowej. Odnosząc się do tej części zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że w myśl art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle powyższego unormowania, kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym przez określony podmiot jest interes prawny. Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, lecz również procesowego, czy ustrojowego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, opubl. w CBOSA). Istotą legitymacji skargowej jest natomiast uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 656/19, LEX nr 2778287). Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych rozstrzyga tylko co do interesu prawnego wnoszącego odwołanie (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 276/19, LEX nr 3038284). Jedynie zatem wnoszący odwołanie posiada legitymacje skargą do uprawniająca do zaskarżenia takiej decyzji. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych zapadła na skutek rozpatrzenia wielu odwołań, każdy z odwołujących jest uprawniony do jej zaskarżenia jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczy ona jego odwołania (rozstrzyga o jego interesie prawnym). Oznacza to, że Miasto i Gmina I. jest uprawniona do zaskarżenia kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego jedynie w zakresie, w jakim rozstrzyga ona o jej interesie prawnym. Tym samym w części, w jakiej skarga wykracza poza tę część zaskarżonej decyzji, a odnosi się do rozstrzygnięcia o braku interesu prawnego pozostałych odwołujących się od decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia 30 maja 2022 r. przedmiocie zatwierdzenia projektu rekultywacji dla wyrobiska kopalni piasku "D.", skarga podlega oddaleniu z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej Gminy. Niedopuszczalne byłoby bowiem badanie, na skutek skargi wniesionej przez Miasto i Gminę I., interesu prawnego pozostałych odwołujących się w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odnosi się ona do odwołania złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Izbica (jako organu reprezentującego Miasta i Gminy I.) od rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 30 maja 2022 r., stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jego uchylenia. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do statusu ww. Gminy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jest nader lakoniczne, co w pewnym stopniu potwierdza zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., a także stanowi naruszenie § 3 tego artykułu, to jednak w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. nie można uznać, by uchybienie to dawało podstawy do uwzględnienia skargi. Uchybienie to pozostaje bowiem bez wpływu na wynik sprawy wobec faktu, że ocena organu odwoławczego w powyższym zakresie jest, co do istoty, prawidłowa. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatwierdzenie projektu rekultywacji. Stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. decyzję o rekultywacji wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na tej podstawie Burmistrz Gminy i Miasta I. uczestniczył w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie jako organ opiniujący. Występując w tej roli dwukrotnie negatywnie zaopiniował przedstawiony mu projekt rekultywacji (postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r. oraz ponownie – po złożeniu przez wnioskodawców aneksu do projektu rekultywacji – postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r.). Zaznaczyć wypada, że powyższe opinie, wydane w trybie art. 106 k.p.a., nie były wiążące dla organu orzekającego, jednakże brak uzyskania opinii ww. organu Gminy skutkowałby niemożnością wydania decyzji. Wyznaczenie w przedmiotowej sprawie Burmistrzowi Miasta i Gminy I. roli organu opiniującego, nie pozwala na dochodzenie przez reprezentowaną przez ten organ jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają argumenty wywodzące interes prawny Gminy w kwestionowanym postępowaniu z treści obowiązujących aktów planistycznych. Opinia, jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii, albowiem także w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 29/16, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowane jest stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; z dnia 28 grudnia 1990 r. sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl.), ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. W wyrokach z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. II SA 1538-1539/94 (Wokanda 1995/4/40), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Organ współdziałający może jedynie sygnalizować nieprawidłowości rozstrzygnięcia organowi sprawującemu nadzór nad organem, który wydał decyzję lub prokuratorowi. Z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93, NSA wskazał, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33; z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538-1539/94, Wokanda 1995/4/40; z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; a także wyroki NSA: z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1356/05; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06; z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 617/11 i z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13; opubl. w CBOSA). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10/516; G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.) Podzielając powyższe stanowisko, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie zasadnie uznało, iż Burmistrzowi Miasta i Gminy I. – jako organowi, który wyrażał w sprawie opinie w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. – nie przysługuje przymiot strony postępowania i tym samym nie posiada on legitymacji do wniesienia w imieniu reprezentowanej Gminy odwołania od zapadłej w tej sprawie decyzji Starosty Krasnostawskiego. Prawidłowo więc organ odwoławczy, rozpatrując przedmiotowe odwołanie, umorzył postepowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jest to bowiem właściwa forma rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w przypadku ustalenia, że rozpatrywane odwołanie zostało wniesione przez podmiot do tego nieuprawniony. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.