II SA/Lu 60/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej E. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu wniosku "E. " S.A. (poprzednio: "O. " S.A.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wezwania zobowiązanej Gminy [...] do wydania nieruchomości położonych w L., oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu odebrania nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. "E. " S.A. (poprzednio: "O. " S.A.) wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wezwania zobowiązanego do wydania nieruchomości położonych w L., oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu odebrania nieruchomości. Na poparcie swojego żądania "E. " S.A. wskazała na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - art. 1 a 20, 143 1 u.p.e.a. w związku z art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; Dz.U. z 2024, poz. 311); na fakt, że postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 1 pkt 6 k.p.a.); a także na fakt, że wykonanie postanowienia stanowiłoby czyn zabroniony (art. 156 1 pkt 6 k.p.a.). Kolegium przytoczyło treść art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne. Jeśli zaś ustalenie braku przesłanek stwierdzenia nieważności aktu jest oczywiste, organ administracji winien jest wydać – na podstawie art. 61a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że mamy w niej do czynienia z sytuacją, gdzie żądanie zostało wniesione przez podmiot, który nie ma statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym. Przywołane przez "E. " S.A. okoliczności dotyczące toczących się postępowań nie stanowią przesłanki do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie, ubocznie do powyższej konstatacji, Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. z urzędu. Co istotne w sprawie, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 in. k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły, czy wręcz ścieśniający (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Kolegium podniosło następnie, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności postanowienia objętego zawiadomieniem, ani też wystąpienia w sprawie innych przesłanek stanowiących podstawę do wszczęcia tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. S.A., zarzucając naruszenie: 1) art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników, do organów administracji publicznej; 2) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego; 3) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 4) art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skutków funkcjonującej w obrocie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1983 r., znak [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1983 r.; 5) art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 126 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie wezwania zobowiązanego do wydania nieruchomości położonych w L. oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. , którym organ ten odmówił skarżącej spółce wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wezwania zobowiązanej Gminy [...] do wydania nieruchomości położonych w L. oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu odebrania nieruchomości. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia złożyła spółka E. S.A., będąca następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...] "O. " w W., a następnie O. S.A., stając na stanowisku, że Gmina [...] nie mogła zostać zobowiązana do wydania tych nieruchomości, gdyż nigdy nie stała się ich właścicielem. W ocenie Sądu, postanowienie Kolegium narusza podstawowe zasady postepowania administracyjnego, stosowane odpowiednio również na gruncie egzekucji administracyjnej. W zasadzie trudno zrozumieć tok rozumowania organu, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał jedynie, że "żądanie zostało wniesione przez podmiot, który nie ma statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym". Lakoniczne sformułowanie, że "przywołane przez "E. " S.A. okoliczności dotyczące toczących się postępowań nie stanowią przesłanki do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania egzekucyjnego", nie zawiera żadnego przekonującego argumentu za odmową przyznania statusu strony skarżącej spółce, zwłaszcza w tak niestandardowych, nietypowych okolicznościach prawnych tej sprawy. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1983 r., znak [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1983 r. przekazano w użytkowanie nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] i [...] o powierzchni 3028 m2, a której część stanowią obecne działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1504 m2. Z dniem 1 sierpnia 1987 r. użytkowanie z mocy prawa zostało przekształcone w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Decyzją Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] stwierdzono nabycie przez Gminę [...] działki nr [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], na podstawie której stwierdzono nabycie przez Gminę [...] działki nr [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 367/24 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję MSWiA z [...] listopada 2023 r., Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, a sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. I OSK 198/25. Działka nr [...] na podstawie pkt V decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została podzielona na działki nr [...],[...] i [...]. W celu realizacji inwestycji objętej tą decyzją postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. nałożył na Gminę [...] obowiązek wydania działek nr [...], [...] i [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała, że obowiązek ten może być nałożony wyłącznie na posiadacza nieruchomości w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie jest jej posiadaczem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., I SA/Wa 331/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., VIII SA/Wa 800/21). Skarżąca wyjaśniła, że posiadała te nieruchomości w dniu wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021 r., a tytułem prawnym do tego posiadania było prawo zarządu ustanowione decyzją administracyjną. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.) w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024, poz.1145 ze zm.) nieruchomości będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. stały się przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia tego prawa również w stosunku do działek nr [...], [...] i [...]. Z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2023 r. postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...] W ocenie skarżącej, w takim stanie prawnym i faktycznym postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wezwania Gminy [...] do wydania działek nr [...], [...] i [...] wkraczało w przysługujące skarżącej prawo do posiadania wskazanych działek, wynikające z faktu zarządu nieruchomości oraz uprawnień związanych z nabyciem prawa użytkowania wieczystego z mocy z dniem 5 grudnia 1990 r., które podlegało ochronie na podstawie art. 342 i 344 § 1 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej, skoro zaskarżone postanowienie wkraczało w przysługujące jej prawo do zarządu nieruchomością, posiadania i wznoszenia budynków i budowli na jej terenie, co wynika np. z art. 342 i 344 Kodeksu cywilnego oraz art. 38 ust. 3 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.) w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, E. powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tego aktu. Do żadnego z tych twierdzeń Kolegium się nie odniosło. Należy oczywiście podzielić stanowisko tego organu, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, a jednie uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej. Kolegium ma również rację, że jeśli ustalenie braku przesłanek stwierdzenia nieważności aktu jest oczywiste, organ administracji winien jest wydać - podstawie art. 61a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania. Problem w tym, że w niniejszej sprawie Kolegium nawet nie podjęło próby wyjaśnienia, dlaczego przyjęło, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postepowania nieważnościowego, a tym bardziej, że brak legitymacji skarżącej spółki do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wzywającego do wydania nieruchomości jest oczywisty. Kolegium nie odnosiło się do żadnej wyżej opisanej okoliczności podniesionej we wniosku, arbitralnie wskazując, że "okoliczności dotyczące toczących się postępowań nie stanowią przesłanki do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania egzekucyjnego". Kolegium nie wskazało ani jednego przepisu prawa, z którego wynikałby brak po stronie skarżącej spółki przymiotu strony postępowania, zaś Sąd nie może tego uczynić niejako w zastępstwie organu. Motywy oraz tok rozumowania organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu postanowienia w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, tak, aby możliwe było ustalenie i zweryfikowanie zajętego przez organ stanowiska. W niniejszej sprawie zabrakło tak rozumianych oceń i ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu zawarto jedynie pewne ogólne stwierdzenia, jednakże bez powiązania ich z konkretnymi okolicznościami przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło żadnego stanowiska odnośnie do tego, jaki wpływ na legitymację procesową skarżącej spółki ma ostateczna decyzja, na mocy której podważono nabycie prawa własności spornych działek przez Gminę [...] Zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności sprawia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., a w konsekwencji również art. 61a k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie. Naruszenie to dotyczyło wyjaśnienia okoliczności, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia czy skarżąca spółka ma legitymację do wnioskowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wezwania zobowiązanej Gminy [...] do wydania nieruchomości położonych w L. oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. Powyższe oznacza, że naruszenia te kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem II instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). Kolegium rozpatrzy cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i oceni, czy skarżąca ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w świetle argumentów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności i zamieszczonych w katach sprawy dokumentów. Sporządzając uzasadnienie postanowienia, organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne i regulacje prawne, które zadecydowały o wydaniu postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych bądź o odmowie uzgodnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł (łącznie 680 zł).