II SA/Lu 338/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 25 marca 2025 r., znak: IF-V.7840.3.6.2025.IT w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę.

Postanowieniem Wojewody Lubelskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) z dnia 25 marca 2025 r. znak: [...] umorzono postępowanie zażaleniowe od postanowienia Starosty Lubelskiego (dalej jako: Starosta) z dnia 3 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji nr 1656/24 z dnia 20 listopada 2024 r. znak: AB.6740.1654.2024.GD w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe postanowienie wniosła w dniu 12 maja 2025 r. M. G. (dalej jako: skarżąca). Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2025 r., znak: AB.6740.1654.2024.GD Starosta Lubelski, orzekając na podstawie art. 152 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr 1656/24 z dnia 20 listopada 2024 r., znak: AB.6740.1654.2024.GD. Zażalenie na postanowienie w ustawowym terminie złożyła M. G.. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu — pozytywne czy negatywne — staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty Następnie Wojewoda wskazał, że Starosta decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., wydaną we wznowionym postępowaniu na wniosek M. G., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 20 listopada 2024 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej D. M. prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pn. F. D. D. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, gazową, kanalizacji sanitarnej do dwóch bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, kanalizacji deszczowej na nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości D. (obr. ew. [...]), gmina J.. Decyzją z dnia 24 marca 2025 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: AB.6740.1654.2024.GD. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że zgodnie z 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Przywołany przepis nie wskazuje momentu, w którym ewentualne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, traci moc. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne. Utrata mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym następuje zatem z dniem wydania decyzji ostatecznej kończącej to postępowanie lub z dniem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję organu I instancji. Po tej dacie nie jest więc możliwa weryfikacja takiego postanowienia w postępowaniu zażaleniowym i merytoryczne orzekanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przez organ II instancji. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia właściwe jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., to jest umorzenie postępowania zażaleniowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. G. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania na skutek błędnego ustalenia, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na błędne przyjęcie, że skarżąca nie miała przymiotu strony, a Wojewoda Lubelski decyzją ostateczną z dnia 24 marca 2025 r. zakończył postępowanie wznowieniowe, gdy decyzja ta była oczywiście bezzasadna, gdyż skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na oddziaływanie realizowanej inwestycji (oraz obiektów po wybudowaniu) na działkę skarżącej – co powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem zażalenia; organ odwoławczy dysponował wyłącznie dokumentacją złożoną przez inwestora, czyli stronę postępowania bezpośrednio zainteresowaną pozytywnym wynikiem postępowania; 2) art. 28 ust. 2 pr. bud. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. - przez afirmację błędnego stanowiska, że skarżąca M. G. nie może być stroną postępowania, w sytuacji gdy skarżąca (jako właścicielka zabudowanej domem mieszkalnym działki nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działkami nr [...] i [...], na których prowadzona jest sporna inwestycja — która oddziałuje i będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej — a więc ma ewidentny interes prawny, a tym samym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu i może domagać się w drodze decyzji do usunięcia skutków związanych z prowadzoną inwestycją na działce sąsiedniej; 3) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., poz. 1225 z póz. zm.) w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że budynki są usytuowane w odległości nie mniejszej niż 3 metry lub 4 metry, w sytuacji, gdy budynki są posadowione w bliższej odległości do działki skarżącej co powoduje, że skarżącej przysługuje przymiot strony; 4) § 36 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe są usytuowane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie mają wpływu na zabudowę działki sąsiedniej należącej do skarżącej; 5) art. 234 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezbadanie czy inwestor ma pozwolenie na zmianę stanu wody w gruncie na działce, na której jest prowadzona sporna inwestycja; 6) art. 234 ustawy - Prawo wodne przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że teren przy budynkach (wznoszonych na działkach nr [...] i [...]) został tylko nieznacznie podniesiony względem terenu istniejącego tj.: maksymalnie o 0,60 m przy budynku oznaczonym jako "A" - najbardziej oddalonym od granicy z działką skarżącej oraz o 0,30 m przy budynku "C" położonym najbliżej granicy z działką nr ew. [...], w sytuacji gdy właściciel gruntu nie ma prawa zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich bez wymaganego w tym zakresie prawem pozwolenia na budowę oraz przekraczając dopuszczalną możliwość podniesienia terenu; 7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. 80 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy: - skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę ze względu na oddziaływanie realizowanej inwestycji (oraz obiektów budowlanych po zakończeniu inwestycji) na działkę skarżącej; - organ I instancji dysponował wyłącznie dokumentacją złożoną przez inwestora, czyli stronę postępowania bezpośrednio zainteresowaną pozytywnym wynikiem postępowania; - nierozpoznanie wniosku złożonego przez skarżącą o przeprowadzenie czynności kontrolnych na spornej inwestycji i zbadania "na miejscu" faktycznego posadowienia budynków (ich odległości od granic działki skarżącej, wysokości) wraz z miejscem na zbiorniki na nieczystości ciekłe, oraz zbadania faktycznego podniesienia gruntu; 8) art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie sprawy (postępowania) w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z brakiem ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych twierdzeń i wniosków strony skarżącej oraz nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do jej interesów dotyczy to m.in.: a) niezbadania minimalnej powierzchni działki oraz przekroczenia wysokości budynków; b) niezbadanie czy inwestor ma pozwolenie na zmianę stanu wody w gruncie na działce, na której jest prowadzona sporna inwestycja i niezbadanie o ile faktycznie podniesiony został grunt i w którą stronę; c) dysponowanie wyłącznie dokumentacją złożoną przez inwestora, czyli stronę postępowania bezpośrednio zainteresowaną pozytywnym wynikiem postępowania w sytuacji, gdy inwestycja jest już w trakcie zaawansowanych robót. 9) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwości w rozpatrywaniu oraz ustaleniu stanu prawnego regulującego sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i oparcie decyzji wyłącznie o dokumentację złożoną przez inwestora, czyli stronę postępowania bezpośrednio zainteresowaną pozytywnym wynikiem postępowania w sytuacji, gdy inwestycja jest już w trakcie zaawansowanych robót; 10) art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I Instancji; 11) uchwały Rady Gminy Jastków Nr XVI/118/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r. Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 32 z dnia 30 maja 2001 r., poz. 500 z późn. zm.) w zw. z art. 140 k.p.a. przez afirmację błędnego stanowiska, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego na terenie objętym inwestycją; Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącej, o zasadności podniesionych w sprawie zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.)., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie naruszył art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.pa. oraz art. 144 k.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. II OSK 1834/18, LEX nr 3173280). Sąd podkreśla, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. istnieje do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wznowieniowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy – w realiach sprawy Wojewoda Lubelski, utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym bezprzedmiotowe staje się postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji. Właściwie więc Wojewoda przyjął, że skoro decyzją ostateczną z dnia 24 marca 2025 r. znak: IF-V.7840.3.7.2025.IT zakończono postępowanie administracyjne prowadzone w trybie wznowieniowym na wniosek skarżącej i odmówiono uchylenia decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 20 listopada 2024 r. znak: AB.6740.1654.2024.GD udzielającej pozwolenia na budowę, to bezprzedmiotowe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym w sprawie wpadkowej dotyczącej wstrzymania wykonania tej decyzji. Należy podkreślić, że prowadzone na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postępowanie jest subsydiarne w stosunku do głównego postępowanie dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli więc postępowanie główne zostało zakończone ostateczną decyzją, to odpadają podstawy do orzekania na podstawie powołanego przepisy. W tym zakresie należy w pełni podzielić argumentację organu opartą na orzeczeniach sądów administracyjnej oraz doktrynie prawa, którą powołano w części historycznej uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, co sugerowano w skardze. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.