II SA/Lu 269/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. B., J. W., A. W., T. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak: SKO.41/6916/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin nr 508/23, znak: PL-LP-I.6730.199.2023; II. zasądza solidarnie na rzecz H. B., J. W., A. W., T. B. i K. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 31 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako: Prezydent) z 7 grudnia 2023 r., nr 508/23, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku magazynowego na części działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L.. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 27 września 2023 r. J. B. (dalej także jako: inwestor) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Wskazał, że będzie to magazyn na urządzenia i maszyny w ramach działalności wynajmu maszyn i urządzeń budowlanych. Decyzją nr 508/23 z 7 grudnia 2023 r. Prezydent ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku magazynowego na części działki nr ewid. [...] (obręb [...] - D. , arkusz [...]), położonej w L. przy ul. [...]: nie wyznaczył linii zabudowy; ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – maksymalnie 10%; szerokość elewacji frontowej (mierzona jako rzut prostokątny najdalej wysuniętych punktów budynku na linie rozgraniczenia drogi wewnętrznej – działki nr [...]) – do 10 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) – do 5,5 m przy dachu wielopołaciowym i płaskim; a w zakresie dachu ustalił przykrycie płaskie lub jednospadowe/wielospadowe o nachyleniu połaci do 20°, przy maksymalnej wysokości budynku – 7 m. Załącznik nr 1 do decyzji stanowi mapa zasadnicza, na której oznaczono teren inwestycji. Dwa kolejne załączniki to wyniki analizy część tekstowa (załącznik nr 2) i graficzna (załącznik nr 3). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1688, dalej jako: ustawa o zmianie u.p.z.p.) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych od dnia 24 września 2023 r. i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosuje się przepisy art. 54 oraz 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), w brzmieniu dotychczasowym. Organ II instancji, utrzymał powyższą decyzję w mocy, przywołując treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podzielił między innymi stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów, zgodnie z którym w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium wskazało, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora, aby zachować zasadę wolności zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stwierdził, że "w niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 97,5 m z uwagi na szerokość frontu działki (3 x 32,5 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. W otoczeniu terenu inwestycji zlokalizowane są budynki produkcyjne, magazynowe, usługowe oraz mieszkalne." Kolegium wyjaśniło, że szczegółowe zasady ustalania warunków zabudowy zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej jako: Rozporządzenie). Organ ten podkreślił, że ustawodawca dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Kolegium wskazało, że wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi dla całej zabudowy średnio 28,3%. Uwzględniając wniosek inwestora, dopuszczalne jest ustalenie omawianego parametru na poziomie maksymalnym 10%, co nie przekracza średnich wartości tego parametru w obszarze analizy. Powołując się na § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia Kolegium oceniło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących na obszarze analizy budynków magazynowych osiąga wysokość średnią 5,5 m w poziomie okapu (obejmując wysokości od 3,4 m do 7,4 m; obliczenia wskaźników - k. 85 akt). Analogicznie przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanego budynku magazynowego, tj. na poziomie 5,5 m. Przyjęte parametry dachu, zdaniem organu odwoławczego, wpisują się w bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji, odnajdując w nim analogię, natomiast planowana zabudowa nie zaburza istniejącego ładu przestrzennego oraz nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ II instancji uznał także, że odstąpienie od ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy uzasadnione jest brakiem bezpośredniego przylegania terenu inwestycji do drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. B., J. W., A. W., T. B. i K. B. (dalej także jako: skarżący), zarzucając naruszenie: 1. art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, iż warunek wskazany w przepisie art. 61 ust. 1 został spełniony, co skutkowało wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy budynku magazynowego na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L.; 2. § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niesłuszną jego interpretację; 3. art. 6, 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne wyjaśnienie sprawy wskutek świadomego i bezprawnego pomijania zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazali także na okoliczność, że teren inwestycji położony jest w granicy stref ochrony pośredniej ujęć wody podziemnej "[...]" i "[...]". Zdaniem skarżących realizacja planowanej inwestycji na tym terenie nie jest możliwa. Podkreślili ponadto, że planowana inwestycja znajduje się "w bezpośredniej bliskości zabudowy mieszkaniowej". Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w pełnym zakresie bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (z zastrzeżeniem art. 134 § 2 p.p.s.a.) i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, na które wskazuje skarżący. Zgodnie z powołanym przez Prezydenta art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym; jednocześnie – jak stanowi art. 59 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły właściwy stan prawny sprawy i słusznie uznały, że zastosowanie ma u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną wskazaną powyżej nowelizacją. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie dopuszczalności realizacji inwestycji na konkretnym terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że zmierza ono do ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na zapewnienie zgodności konkretnej inwestycji z ładem przestrzennym okolicy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do zasady jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, nakładając obowiązek dostosowywania nowoprojektowanej zabudowy do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to z regulacji, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z już istniejącą – zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym. Działka dostępna z tej samej drogi to taka, która ma dostęp do drogi publicznej, znajdująca się w określonym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca z terenem inwestycji). Należy uznać za oczywiste, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje bezpośrednio z innymi zabudowanymi terenami. W orzecznictwie wskazuje się, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość znajdującą się wokół działki, tworzącą pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1390/21 i cyt. tam orzecznictwo). Rozwój ładu przestrzennego powinien mieć charakter ewolucyjny (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 449/21). Należy zawsze dążyć do tego, aby wszystkie elementy ładu przestrzennego (zabudowy) tworzyły harmonijną całość, a zmiana funkcji czy parametrów obiektów następowała w sposób stopniowy. Ewolucja oznacza bowiem, że nowa zabudowa może mieć inną funkcję czy parametry niż już istniejąca, o ile nawiązuje do zastanego stanu i tworzy z nią spójną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa nie wprowadza wymogu tożsamości planowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnienie istniejącego stanu zagospodarowania o funkcje, które nie są sprzeczne z zastaną zabudową. Należy w tym miejscu należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególna sytuacja, gdyż planowana inwestycja – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – znajduje się w obszarze przenikania się zabudowy, o istotnie odmiennym przeznaczeniu (występują na nim zarówno budynki produkcyjne, biurowe, mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne). Szczególnie charakterystyczne jest dla tego obszaru przyleganie do siebie terenów zabudowy mieszkaniowej (na zachód od działki inwestora) i zabudowy produkcyjno-magazynowej (w kierunku wschodnim). W takiej sytuacji planowana zabudowa powinna uwzględniać wymóg zachowania maksymalnej spójności całego obszaru, stanowiąc taki element zabudowy, który będzie łączył tak istotnie zróżnicowane obszary w sposób, który można określić jako ewolucyjny, a więc zakładający pewne uśrednione dla sąsiadujących terenów wartości w zakresie parametrów zabudowy, jak i jej charakteru. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. - na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (nie mniejszej niż 50 metrów). Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Następnie organ przeprowadza dla tego obszaru analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, przy czym obszar ten może być poszerzony wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego i jeżeli organ decyduje się na poszerzenie tego obszaru, jest zobowiązany w sposób wyczerpujący uzasadnić takie działanie, albowiem nie może to mieć charakteru arbitralnego (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 237/20 i cyt. tam orzecznictwo). Treść przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje także, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako kręgu o w zasadzie równym promieniu. Odstąpienie od tej zasady powinno zostać przez organ uzasadnione w sposób przekonujący, poprzez wskazanie z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nastąpiło wyznaczenie terenu analizowanego w innym kształcie. Uzasadnienie musi pozwalać na ocenę, czy odstąpienie od tej zasady nastąpiło z uwagi na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Niedochowanie wymogu właściwego uzasadnienia decyzji o powiększeniu obszaru analizowanego wskazuje na arbitralność organu, a nawet na sprzyjanie woli realizacji inwestycji kosztem ładu przestrzennego. Jest oczywiste, że właściwie sporządzona analiza powinna pozwolić na prawidłowe określenie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze, umożliwiając weryfikację tych ustaleń zarówno przez strony postępowania, jak i organ odwoławczy, czy sąd administracyjny. Należy podkreślić, że takiej analizie winien podlegać cały obszar analizowany i niedopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ selekcji działek z danego obszaru z uwagi na wybrane ich cechy lub inne czynniki. W szczególności nie jest dopuszczalne uwzględnienie w analizie tylko takiej zabudowy, która jest analogiczna do planowanej, albowiem prowadziłaby do naruszenia obowiązku wszechstronnej analizy w prawidłowo wyznaczanym obszarze - w określonych w rozporządzeniu odległościach (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2117/2). W danych okolicznościach sprawy może okazać się uzasadnione i celowe ściślejsze nawiązanie do konkretnej zabudowy, lecz zawsze istotnym punktem odniesienia będzie wartość średnia z całego obszaru analizowanego. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione uwarunkowania, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. W analizie urbanistycznej wskazano, że w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został wyznaczony obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 32,5 m, obszar analizowany wyznaczony został dookoła terenu inwestycji w równych odległościach 97,5 m od jego granic, jako zakres niezbędny i wystarczający do ustalenia parametrów i wymagań dla nowej zabudowy. Kolejno zaś wskazano, że "obszar analizowany został wyznaczony linią ciągłą koloru granatowego na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000 obejmując całe działki znajdujące się w zasięgu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji". Zestawienie części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej prowadzi do wniosku, że w granicach podstawowego obszaru analizowanego znajduje się przykładowo część dz. nr [...], ale także dz. nr [...], [...] i [...], a obszar analizowany rozszerzono o całe te działki. Zauważyć trzeba, że w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie rzeczywistych argumentów takiej decyzji, gdyż organy obydwu instancji argumentów takich nie przedstawiły. Jest to istotne uchybienie organów. O ile bowiem w przypadku działek, których granice w większości znajdują się w obszarze analizowanym, decyzja o włączeniu tych działek w całości do obszaru analizowanego nie wzbudza uzasadnionych wątpliwości, o tyle kwestia ta nie jest jednoznaczna w sytuacji włączenia do obszaru analizowanym tych działek, których niewielka tylko część znalazła się w wytyczonym obszarze (tak np. dz. nr [...] i [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych, w zakresie oceny stanu, w którym linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" określoną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, można wyróżnić dwa stanowiska. W pierwszym z nich przyjmuje się, że w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15). W drugim stanowisku neguje się taką konieczność (por. np. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3348/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że organ wyznaczając obszar analizowany powinien co do zasady uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, której jedynie część znajduje się w obszarze minimalnym, o ile przyczynia się to do objęcia analizą w całości obszaru spójnego z punktu widzenia ładu przestrzennego. Za tym stanowiskiem przemawia przede wszystkim ustawowo określona reguła pewnej elastyczności organu, co wyraża się to, że ustawodawca określił normatywnie tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Jednak należy przy tym każdorazowo rozważyć, czy jest to nieistotna modyfikacja, czy też prowadzi ona do znacznego - ponad minimalne granice - rozszerzenie obszaru analizowanego. Oceniając tę kwestię organ musi uwzględnić wielkość obszaru analizowanego w odniesieniu do wielkość i lokalizację działek, które tylko w części znajdują się w minimalnych granicach obszaru analizowanego. W tym zakresie trafne jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 2631/21), że konkluzja co do objęcia analizą danej działki "granicznej" w istocie zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy czym podstawowym kryterium, jakie winno być brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W niniejszej sprawie m. in. działki [...], [...] i [...], które w stosunkowo niewielkiej części – w odniesieniu do całej ich powierzchni – znajdują się w obszarze analizowanym, zostały w całości uwzględnione w analizie. W konsekwencji obszar analizowany znacznie rozszerzył się w kierunku wschodnim, obejmując w większym wymiarze teren intensywnie zabudowany obiektami o istotnych rozmiarach i funkcjach magazynowych, produkcyjnych i usługowych. Doprowadziło to do rażącej dysproporcji między wielkością tej części obszaru analizowanego, a obszarem włączonym do analizy w pozostałych kierunkach, gdzie występują – w świetle przedstawionych danych – znacznie mniejsze obiekty, a funkcja mieszkalna ma doniosłe znaczenie. W tym miejscu należy podkreślić, że analizą objęto działki, które nie zostały nawet w części zlokalizowane w obszarze analizowanym w jego minimalnych granicach. W analizie urbanistycznej, w ramach opisu analizowanego obszaru, podano, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji od strony wschodniej znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] – zabudowane kompleksem produkcyjno-magazynowym. Na żadnym etapie postępowania nie zweryfikowano rozszerzenia obszaru analizowanego również o dz. nr [...] Podkreślenia wymaga także, że działek tych nie przedstawiono na mapie zasadniczej, a jednocześnie uwzględniono je przy obliczaniu wskaźników zabudowy. Należy zatem stwierdzić, że mapa, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, jest sporządzona nieprawidłowo, gdyż nie obrazuje całego obszaru analizowanego. W tym miejscu należy podkreślić, że Kolegium bezpodstawnie przyjęło, nie dokonując własnej analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji, że obszar analizowany wyznaczono wprost zgodnie z zasadą wskazaną w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Weryfikacja analizy w części tekstowej i graficznej prowadzi do wniosku, że obszar analizowany w istocie został rozszerzony, organ odwoławczy w ogóle nie dokonał analizy tego aspektu sprawy. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie w sposób dowolny, pozbawiony uzasadnienia, rozszerzono obszar analizowany, pomimo tego, że w każdym przypadku rozszerzenia obszaru analizowanego - poza jego granice podstawowe - organ jest zobowiązany przedstawić szczegółową i przekonującą argumentacje, uzasadniającą takie wyznaczenie tego obszaru. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega uzasadnienia dla wyznaczenia obszaru analizowanego w kształcie wskazanym w analizie. Taka decyzja doprowadziła bowiem do istotnego, niemal dwukrotnego, rozszerzenia obszaru analizowanego w kierunku wschodnim od działki inwestora, podczas gdy funkcja i parametry występującej na tym obszarze zabudowy są w sposób istotnie odmienne od istniejących na zachód od planowanej inwestycji. W ten sposób wyznaczono obszar analizowany w sposób nieproporcjonalny, nieoddający stanu faktycznego istniejącego na spornym obszarze. Organ wprawdzie analogicznie objął w całości działki, które "przecinała" granica obszaru analizowanego, również po stronie zachodniej, lecz rozszerzył obszar w tym kierunku w znacznie mniejszym zakresie, a ponadto w ogóle nie uwzględnił tej okoliczności dokonując analizy urbanistycznej. Nie tylko bowiem zabudowa występująca w tej części obszaru analizowanego nie została uwzględniona, ale organ pominął okoliczność, że występują tam działki niezabudowane. Zdaniem Sądu prawidłowo wyznaczony dla planowanej inwestycji obszar analizowany powinien ukazywać przenikanie się różnych funkcji i obiektów o odmiennych parametrach. W całości składają się bowiem one na zastany ład w tym obszarze. Obszar analizowany nie może zatem, na skutek arbitralnej decyzji organu o jego specyficznym poszerzeniu i pominięciu niektórych elementów, zostać zdominowany przez jedną funkcję i określony typ zabudowy. Zasadą jest – co było już sygnalizowane – wyznaczanie obszaru analizowanego o równym promieniu w każdym kierunku ("wokół terenu"). Organ planistyczny, kierując się założeniem o konieczności objęcia obszarem analizowanym powierzchni całych działek "granicznych", w sposób wyżej opisany, w konsekwencji dopuścił się błędu w ustaleniach końcowych, gdyż zostały one oparte na wadliwych ustaleniach w zakresie rzeczywistego ładu istniejącego na tym terenie. Przesądza to o wadliwości czynności wyznaczenia obszaru analizowanego, a tym samym przeprowadzonej jego analizy. Należy jeszcze raz podkreślić, że załącznik nr 3 do decyzji nie obrazuje całego obszaru analizowanego (w kierunku południowo-wschodnim), co znacznie utrudnia weryfikację stanowiska organów, ponadto legenda mapy częściowo zasłania fragment obszaru analizowanego, co jest istotne w okolicznościach tej sprawy. Wątpliwości wzbudza także, czy uwzględniono w analizie działki znajdujące się w minimalnej odległości trzykrotności frontu działki, na której planowana jest analiza. Z mapy wynika bowiem, że granica obszaru analizowanego nie pokrywa się w pełni z obszarem obejmującym trzykrotną szerokość frontu działki. Bez stosownego uzasadnienia organu, nie sposób uznać, czy jest to pominięcie niemające znaczenia dla sprawy. Na stronie 4 analizy w tabeli "obliczenia wskaźników zabudowy" uwzględniono wyłącznie działki z zabudową produkcyjna i usługową. W tym zakresie należy podkreślić, że takie wyznaczenie parametrów zaprzecza podstawowej zasadzie planowania przestrzennego, jaką jest zachowanie ładu przestrzennego. Jak wykazano powyżej, należy ustalić jaka funkcja i jakie parametry będą odpowiadały ewolucyjnemu rozwojowi zabudowy w całym obszarze analizowanym. Oczywiście zabudowa konkretnego typu może ściślej nawiązywać do określonych, istniejących obiektów, ale wymaga to uzasadnienia, a ponadto nie może budzić wątpliwości, że tak wyznaczona zabudowa jest spójna z całym obszarem. W tym kontekście niezrozumiałe jest również dlaczego do wyznaczenia średnich parametrów wybrano jedynie budynku produkcyjne i usługowe, a na mapie wyszczególniono "budynki magazynowe" oddzielnie od "budynków produkcyjnych" i "budynków usługowych". Nie sposób stwierdzić czy – i ewentualnie z jakich względów – zdaniem organów zabudowa produkcyjna i usługowa ściślej odpowiada planowanej inwestycji niż zabudowa o funkcji magazynowej. Wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy nie polega wprawdzie na prostym zestawieniu zebranych danych z obszaru analizowanego i arytmetycznym ustaleniu średniej wartości na obszarze analizowanym – jednakże zawsze jest to istotny punkt odniesienia. W sprawie organ nie ustalił średniej wartości w sposób prawidłowy i niewzbudzający wątpliwości. Należy podkreślić, że zarówno § 4, § 5, § 6 jak i § 9 Rozporządzenia odwołują się do średniej wartości na obszarze analizowanym, dopuszczając oczywiście wyjątki od tak wyznaczonej wartości. Pozostałe przepisy Rozporządzenia również odwołują się w sposób ogólny do obszaru analizowanego – tak np. § 8 Rozporządzenia przewiduje, że geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odstąpienie od ustalenia średniej wartości dla całego obszaru analizowanego uniemożliwia stwierdzenie, czy planowany obiekt wkomponuje się w istniejącą zabudowę. W sprawie może okazać się zasadne ustalenie również średnich parametrów zabudowy konkretnego typu, jednak istotnym punktem odniesienia jest średnia z całego obszaru analizowanego. Organ powinien zadbać o to, aby ustalenie, które obiekty o oznaczonych parametrach pełnią konkretne funkcje nie wzbudzało wątpliwości i poddawało się kontroli instancyjnej i sądowej. W analizie urbanistycznej nie wyszczególniono w sposób niebudzący wątpliwości, jakie parametry mają poszczególne obiekty na konkretnych działkach. Uniemożliwia to zweryfikowanie, czy planowany obiekt wkomponuje się w ład istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie. Niezrozumiałe jest działanie organu planistycznego polegające na podawaniu jednego parametru dla kilku działek. Jeżeli organ decyduje się na uproszczone przedstawienie analizowanych danych powinien je opisać w taki sposób, aby możliwe było odtworzenie jego procesu rozumowania. W niniejszej sprawie nie można w sposób prosty i niebudzący wątpliwości ustalić parametrów dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - nawet tej "wyselekcjonowanej" przez organ. W związku z powyższym nie sposób zweryfikować, czy inwestycja w sposób ewolucyjny wkomponuje się w istniejącą zabudowę. Z uwagi na specyfikę analizowanego obszaru, szczególne znaczenie mogą mieć obiekty położone najbliżej działki inwestora. Należy także zauważyć, że mapa, na której jedynie za pomocą niekontrastowych kolorów oznaczono funkcję obiektów, nie jest w tym zakresie czytelna. Ponadto należy raz jeszcze podkreślić, że konieczne jest opisanie wszystkich obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym (co do funkcji i parametrów). Omawiając czytelność mapy, należy również dostrzec, że niedopuszczalne jest używanie w aktach sprawy korektora. Wszelkie zmiany należy nanosić poprzez skreślenie, które należy opisać. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie naruszono art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdyż w sposób błędny wyznaczono obszar analizowany. Analizowany obszar nie oddaje zróżnicowanego charakteru zabudowy otaczającej działkę inwestora. Poprzez jego nieproporcjonalne rozszerzenie na stronę wschodnią, organ doprowadził do stanu, w którym na niesymetrycznie, niespójnie wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje zabudowa przemysłowa, usługowa i magazynowa, natomiast inne funkcje zostały zmarginalizowane. Rozszerzenie zasięgu obszaru analizowanego, znacząco poza minimum wyznaczone przepisami ustawy, bez wyczerpującego i racjonalnego, dającego się obiektywnie zaakceptować, uzasadnienia uwarunkowaniami urbanistyczno-architektonicznymi panującymi w obszarze analizowanym, było oczywistym uchybieniem organu. Może ono powodować usprawiedliwione wątpliwości, czy celem takiego zabiegu było znalezienie odpowiedniego punktu odniesienia, pozwalającego na wyrażenie pozytywnej dla inwestora oceny w zakresie spełniania reguły dobrego sąsiedztwa, co narusza podstawową zasadę określoną w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodzić się należy z Kolegium, że ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innych parametrów nowej zabudowy niż wynika to ze średniej wartości. Jednakże każde odstąpienie od zasad ogólnych wymaga uzasadnienia, gdyż w przeciwnym przypadku staje się ono całkowicie arbitralne, czego zaakceptować nie można. Ponadto organ II instancji nie przeanalizował stanowiska Prezydenta, który nie wyznaczył średniej dla całej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, lecz jedynie dla wybiórczo wskazanych działek, w szczególności bez uwzględnienia specyficznej lokalizacji planowanej inwestycji na pograniczu obszarów zabudowanych obiektami o różnej funkcji. Nie można także przy tym pominąć, że analiza jest obarczona błędem wynikającym z wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego. Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji błędnie opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozwala na zweryfikowanie czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pomimo wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wadliwy, Sąd już teraz dostrzega, że organy w ogóle nie wzięły pod uwagę, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje różnorodna zabudowa (pod względem funkcji i parametrów), a także obszary niezabudowane. W związku z tym należy wskazać, że wydane przez organy obu instancji decyzje administracyjne opierają się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, co doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania wyznaczających reguły dowodzenia - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyżej wskazanych uchybień, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty skargi w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego i błędnie przeprowadzonej analizy, są przedwczesne. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stanowi element konieczny analizy urbanistycznej, która z kolei ma podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji, gdy wadliwie wyznaczono obszar analizowany, dalej idące ustalenia organu obarczone są błędem, gdyż opierają się na nieprawidłowo zgromadzonych danych. Na tym etapie postępowania nie można więc stwierdzić, czy lokalizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna z uwagi na jej funkcję. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jak w punkcie pierwszym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie zobligowany w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną, rzetelnie wyznaczając obszar analizowany, uwzględniając przy tym wszystkie przedstawione powyżej wskazania i oceny. Ponadto, z uwagi na to, że organ I instancji stwierdził, że działka inwestora znajduje się w obszarze stref ochrony pośredniej ujęć wody podziemnej, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie - już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy właściwe w tym zakresie przepisy umożliwiają realizację planowanej inwestycji, co nie było przedmiotem badania przez organy. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.