II OSK 2131/23

Dnia 8 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: UG.6730.27.2022 w całości w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 38/23 oddalającego skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 30 września 2022 r. nr SKO.401.ZP.2078.295.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 38/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie oddalił skargę [...] ("Spółdzielnia" lub "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. ("SKO" lub "Kolegium") z 30 września 2022 r. nr SKO.401.ZP.2078.295.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia. W piśmie z 29 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącej, w związku z wniesioną skargą kasacyjną od w/w wyroku, działając w trybie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa), wniósł o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Wójta Gminy [...] z "06 kwietnia 2020 r." (stronie skarżącej zapewne chodziło o decyzję Wójta z 22 sierpnia 2022 r., co wynika chociażby z uzasadnienia wniosku – uwaga Sądu) znak: UG.6730.27.2022, wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podnosi, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do bezpośredniego oddziaływania inwestycji pn. "budowa budynku usługowo-handlowego" na jej nieruchomość, w szczególności w zakresie emisji gazów, pyłów, drgań i hałasu, a przede wszystkim w zakresie naruszenie prawa jej własności, poprzez wkroczenie inwestycji na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca wskazuje, że nie wstrzymanie wykonania decyzji może doprowadzić do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i zrealizowania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 61 § 3 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) dotyczący możliwości wstrzymania przez sąd administracyjny na wniosek skarżącego wykonania aktu lub czynności został zamieszczony w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym". Stosownie do art. 193 tej ustawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Oznacza to, że nie jest wyłączone stosowanie przepisu art. 61 § 3 Ppsa, w przypadku gdy strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę i wystąpiła przy tym z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Z tych względów należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu na wniosek strony, w razie oddalenia skargi i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77). Z przepisu art. 61 § 3 Ppsa wynika, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu zobowiązany jest wskazać konkretne okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek co do tego, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zasadą jest też, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (zob. postanowienia NSA: z 11.07.2018 r., II OSK 600/18; z 29.08.2018 r., II OZ 823/18, z 24.10.2018 r., II OSK 2636/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - CBOSA). Wedle art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023, poz. 977 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich, co stara się wywodzić skarżąca w złożonym wniosku. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności tego typu decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Już z tego tylko powodu nie ma podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak odnosząc się do argumentacji strony skarżącej stwierdzić należy, że powoływane przez nią we wniosku okoliczności w postaci emisji gazów, pyłów, drgań i hałasu, jeśli powstaną, to tylko w wyniku realizowania budowy. Nie są to także skutki nieodwracalne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw skarżącej. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. postanowienia NSA: z 8.06.2017 r., II OZ 595/17; z 7.10.2015 r., II OZ 949/15; z 10.04.2018 r., II OZ 289/18 - CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także obawa skarżącej, że inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę, zanim sąd dokona kontroli zaskarżonego aktu, nie stanowi okoliczności powodującej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa. Dlatego również z tego względu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało uznać za nieuzasadniony i go oddalić. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.