II SA/Lu 14/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. oraz J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] r.; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących K. S. oraz J. S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2025 r., znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwo Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor RZGW lub organ), po rozpatrzeniu odwołania K. S. i J. S. (dalej także jako: skarżący) uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. z dnia [...] r. Nr [...] i wymierzył K. S. oraz J. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działek o nr ewid. [...] i [...] obręb miasto Z. do rowu znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach od 8 sierpnia 2024 r. do 13 września 2024 r. organy administracji wodnej przeprowadziły kontrolę doraźną gospodarowania wodami przez K. S. oraz J. S.. Z protokołu kontroli wynika, że na działce o nr ewid. [...], obręb miasto Z., w skarpie rowu odwadniającego zlokalizowano dwa wyloty kanalizacji deszczowej o średnicy 25 cm każdy, które stanowią element kanalizacji deszczowej, której zadaniem jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działek nr [...] i [...] obręb miasto Z. do rowu znajdującego się na działce sąsiedniej o nr [...]. W dniu 15 października 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. PGW Wody [...], wydał zarządzenie pokontrolne, które zobowiązywało kontrolowanych do uregulowania stanu prawnego usługi wodnej, obejmującej odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzonych działek o nr ewid. [...] i [...] obręb miasto Z., ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, do urządzenia wodnego- rowu odwadniającego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] obręb miasto Z., w granicach administracyjnych miasta Z.. Zarządzenie nakładało również obowiązek poinformowania organu o realizacji wskazanych działań w wyznaczonym terminie. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. w dniu 02 lipca 2025 r. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej K. S. oraz J. S. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działek o nr ewid. [...] i [...] obręb miasto Z. do rowu znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. W trakcie postępowania strony wyjaśniły, że działka o numerze ewidencyjnym [...] została nabyta przez skarżących w 1996 r. od Z. U. S. P. w Z., wraz z całą istniejącą infrastrukturą, w tym z funkcjonującą do chwili obecnej instalacją odprowadzającą wody deszczowe. Z kolei działkę nr [...] J. S. nabył w 2020 r., również z istniejącą już instalacją odprowadzającą wody opadowe. Z oświadczeń stron wynika, że obie działki powstały w wyniku podziału działki nr [...], a na żadnej z nich nie została wykonana nowa instalacja odprowadzająca wody deszczowe — korzystają one z instalacji istniejącej przed podziałem. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. wymierzył K. S. i J. S. za okres od 1 stycznia 2024 do 31 lipca 2025 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działek o nr ewid. [...] i [...] obręb miasto Z. do rowu znajdującego się na działce nr ewid. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Strony w dniu 3 września 2025 r. złożyły odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. wnosząc o odstąpienie od wymierzenia kary bądź też nałożenie jej w najniższej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor RZGW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył skarżącym administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] do rowu znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w wysokości [...] zł. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na uzyskanie stosownego materiału dowodowego do zastosowania sankcji określonej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960, dalej jako: pr. wod.). Organ nie znalazł podstaw do odstąpienie od nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Jednakże uwzględnił starania skarżących zmierzające do polepszenia warunków hydrologicznych na gruncie oraz fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co uzasadniło uchylenie decyzji i wymierzenie kary w niższej wysokości niż orzeczonej przez organ I instancji. W skardze do tut sądu K. S. oraz J. S. zarzucili decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego skutkujące nierozpoznaniem sprawy co do jej istoty poprzez: - przyjęcie istnienia przesłanek prawnych do zastosowania art. 472 aa ust. 1 pkt 2 pr. wod. w związku z art. 189a ust. 1 k.p.a. i wymierzenie kary pieniężnej za "wykonywanie działań wymagających zgody wodnoprawnej bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia" w związku z treścią art. 545 pr. wod. i przemilczenie faktu, że nabycie przez skarżących działki nr [...] położonej w Z. miało miejsce w roku 1996 (sukcesja ogólna). - przyjęcie, że wyloty kanalizacji deszczowej istniejące w skarpie rowu odwadniającego na działce nr [...] obręb miasta Z. stanowią element kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe jedynie z nieruchomości skarżących, gdy tymczasem służą one odprowadzaniu wód opadowych również z nieruchomości sąsiedniej, z której działki skarżących zostały wydzielone. Tym samym doszło do zastosowania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej z art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod. wodne z pominięciem jakichkolwiek ustaleń i przyjęcie bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego, że: cyt. "sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych przez skarżących jest korzystaniem z tych wód w sposób wykraczający poza zwykle (art. 33) oraz powszechne korzystanie (art. 32)". - odstąpienie od zastosowania regulacji prawnej z art. 189 f § 1 k.p.a. i nałożenie na skarżących administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący weszli w prawa swoich poprzedników oraz korzystali w ograniczonym zakresie z odprowadzania wód opadowych z urządzeń wykonanych w całości przez poprzedników prawnych. Bezpodstawne przypisanie skarżącym wyłącznego korzystania z urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych w sytuacji, gdy z urządzeń tych korzystają - właścicieli działek sąsiednich nie biorący udziału w postępowaniu. Przypisanie skarżącym złej woli i bezczynności w działaniu, gdy tymczasem skarżący podjęli niezwłocznie kroki zmierzające do przedłożenia wymaganych dokumentów, lecz z przyczyn leżących po stronie podmiotu uprawnionego do wydania żądanych dokumentów nie mogli w zakreślonym terminie wywiązać się z nałożonego zobowiązania. Nadto skarżący podjęli działania udrożniające rów melioracyjny, rozplantowali ziemię i nanieśli spadki na działkach należących do użytkowników terenów przyległych pozostających w dyspozycji ogrodów działkowych co dowodzi współdziałania skarżących w poprawie stosunków wodnoprawnych w relacjach nieruchomości sąsiednich. Ponadto skarżący złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego już we wrześniu 2025 r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy podstawowych dla sprawy kwestii podmiotowych i przedmiotowych. Ze zgromadzonej w aktach dokumentacji nie można bowiem ustalić, czy znajdująca się na działkach nr [...] i [...] infrastruktura odprowadzająca wody roztopowe i opadowe do rowu – działka nr [...] – służy wyłącznie obsłudze działek należących do skarżących, czy też stanowi ona część większej infrastruktury obejmującej dawną działkę nr [...]. Wyjaśnienie tej okoliczności wpływa bowiem na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W przypadku objęcia infrastrukturą odprowadzającą wody większej ilości podmiotów (niż wyłącznie skarżących) powinni być oni uwzględnieni w tym postępowaniu. W przypadku, gdy system służący odprowadzaniu wody obejmuje całość dawnej działki nr [...] wówczas organ powinien prowadzić jedno postępowanie w stosunku do wszystkich podmiotów objętych owym systemem. Ponadto organ nie uzasadnił w sposób rzetelny wysokości wymierzonej kary administracyjnej. Dyrektor RZGW zmniejszył wprawdzie jej wysokość z [...] zł do [...] zł, to jednak z argumentacji przedstawionej w decyzji nie można wywieść, dlaczego sankcja została zastosowana we wskazanej wysokości. Organy naruszyły więc art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 pr. wod., zgodnie z którym administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi rodzaj usługi wodnej, na którą wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 389 pkt 1 pr. wod.). W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego na wskazane powyżej usługi wodne. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpili o takie pozwolenie, jednakże organy administracji wodnej nie wydały do tej pory stosownej decyzji. W aktach znajduje się również wypis z ewidencji gruntów, zgodnie z którym działka nr ewid. [...] jest własnością miasta Z. i obecnie znajduje się w użytkowaniu wieczystym K. S., zaś działka nr ewid. [...], której właścicielem również jest miasto Z. znajduje się w użytkowaniu wieczystym J. S.. Z obu wskazanych działek (zgodnie z protokołem kontroli przeprowadzonej w dniach 8 sierpnia 2024 – 13 września 2024 r.) wody opadowe i roztopowe kierowane są poprzez rury PVC o średnicy 200 m do rowu na działce nr [...]. Z protokołu kontroli można wywnioskować, że kanalizacja odprowadzająca wodę z obu działek jest ze sobą połączona. Twierdzenie takie nie znajduje się jednak w protokole kontroli ani nie zostało wprost wyartykułowane przez organy administracji wodnej. Wbrew wnioskom skarżących składanych w trakcie postępowania administracyjnego, które zostały również zawarte w zarzutach skargi, organy nie dokonały ustaleń, czy przez wyloty z systemu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe, które znajdują się na działkach nr [...] i [...] kierowana jest również woda z innych (sąsiadujących) działek – tworzących w przeszłości jedną działkę o nr [...]. Nie można więc zweryfikować, czy odpowiedzialność administracyjnoprawną za odprowadzanie wód opadowych do rowu – działki nr [...] - powinni ponosić wyłącznie użytkownicy wieczyści działki nr [...] i [...] (skarżący), czy też odpowiedzialność ta powinna również spoczywać na właścicielach, użytkownikach wieczystych, czy innych podmiotach dysponujących prawem do działek korzystających z systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych za pośrednictwem wskazanych powyżej dwóch wylotów (rur) do rowu znajdującego się na działce nr [...]. W tym zakresie zasadne są zarzuty skargi, że organy nie dokonały pełnych i prawidłowych ustaleń, które mają znaczenie dla wydawanych rozstrzygnięć. Dodać należy, że organy nie wyjaśniły również dlaczego nałożyły karę administracyjną na J. S. i K. S. będących odrębnymi i niezależnymi od siebie (zgodnie z ewidencją gruntów) użytkownikami wieczystymi działki nr [...] i [...]. Niejasne jest również, czy ewentualnie potraktowano ich jako współużytkowników wieczystych tych działek, czy też podmioty, które powiązane są jednym systemem odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu na działce nr [...]. Biorąc pod uwagę brak ustaleń w tym zakresie nie można ocenić, czy organy właściwie ustaliły strony przedmiotowego postępowania. Jeżeli bowiem każda z tych działek ma odrębny system odprowadzania wód, to organ w stosunku do każdego użytkownika wieczystego powinien wydać odrębną decyzję o nałożeniu kary administracyjnej. Jeżeli zaś działki skarżących mają wspólny system odprowadzania wód, z którego (zgodnie z twierdzeniami skarżących) korzystają również inne podmioty to wszystkie podmioty włączone w ten system powinny być uznane za strony postępowania. Okoliczność ta jest przy tym również istotna dla postępowania odnoszącego się do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które powinno objąć wszystkie podmioty wspólnie korzystające z systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu – działki nr [...]. Możliwe jest przy tym taka następcza organizacja odprowadzania wód, która spowoduje wyodrębnienie poszczególnych działek i dysponujących je podmiotów ze wspólnego systemu odprowadzania wód. Jeżeli bowiem prawdzie są twierdzenia skarżącego J. S. przedstawione w czasie rozprawy przez tut. Sądem w dniu 9 kwietnia 2026 r., że do spustów znajdujących się na działkach skarżących odprowadzane są wody z działek sąsiednich, w tym z działki drogowej, to okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcie zarówno w zakresie kary administracyjnej, jak i ewentualnego pozwolenia wodnoprawnego. Wszystkie powyższe uwagi prowadzą do końcowego wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Z., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Należy przy tym podkreślić, że zupełnie nietrafny jest zarzut skarżących naruszenia przez organy art. 545 pr. wod., który w realiach przedmiotowej sprawy nie miał zastosowania. Fakt, że skarżący nabyli działki nr [...] i [...] w przeszłości razem z istniejącą infrastrukturą odprowadzającą wody opadowe i roztopowe z terenu tych nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż to na obecnych użytkownikach wieczystych spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nawet w przypadku, gdy system odprowadzania wód nie został przez nich wykonany. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, organy powinny dokonać analizy wszystkich okoliczności sprawy zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Konieczne jest w szczególności przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego, które wyjaśni czy system odprowadzający wody opadowe i roztopowe z działek skarżących oraz działek sąsiednich (w tym działki drogowej) stanowi jeden system, z którego wody poprzez dwa wyloty (umiejscowione na działkach skarżących) wpadają do rowu na działce nr [...]. Weryfikacja tej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania, a także prawidłowego nałożenia sankcji administracyjnej. Dodatkowo może to mieć podstawowe znaczenie dla organów przy wydawaniu, w odrębnym postępowaniu, pozwolenia wodnoprawnego. Organy powinny również prawidłowo uzasadnić wydane decyzje stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 320 zł.