II SA/Lu 121/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 listopada 2023 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 18 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium, organ), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania zażaleniowego, utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z 10 listopada 2023 r., dotyczące zawieszenia z urzędu postępowania zażaleniowego w sprawie postanowienia Prezydenta Miasta C. z 25 sierpnia 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta C. (dalej także jako: Prezydent) decyzją z 14 listopada 2019 r. nakazał R. S. i A. S. – właścicielom dz. nr [...], obręb 12, przy ul. [...] w C., wykonanie urządzeń, wskazanych w treści rozstrzygnięcia, zapobiegających szkodom powstałym na skutek przeprowadzenia robót ziemnych, związanych z obiektami budowlanymi – budową budynku gospodarczo-garażowego na tej działce. Kolegium decyzją z 9 stycznia 2020 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 140/20, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. J. K. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 4026/21. Prezydent 25 sierpnia 2023 r. wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych z 21 czerwca 2023 r., nr [...] oraz [...] R. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Kolegium postanowieniem z 10 listopada 2023 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zawiesiło z urzędu postępowanie zażaleniowe w sprawie postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta C. z 25 sierpnia 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych z 21 czerwca 2023 r., nr [...] oraz [...], wystawionych przez Prezydenta. Ponownie rozpoznając sprawę na wniosek J. K., Kolegium utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazało, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w innej sprawie. Oznacza to, że organ zawiesza postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest wymagane dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia toczącego się postępowania. Zdaniem organu spór sądowy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie będzie miał bezpośredni związek z rozpatrzeniem procedowanej sprawy i wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że między postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi kasacyjnej J. K., a postępowaniem w sprawie przymuszenia wykonania obowiązku istnieje zależność polegająca na tym, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego stanowiącym o bycie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom będzie bezpośrednio rzutował na konieczność egzekwowania tych obowiązków. Ponadto Kolegium uznało, że zawieszenie postępowania ma zapobiec komplikacjom procesowym związanym z egzekwowaniem obowiązku wykonania urządzeń, który może okazać się sprzeczny z treścią rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. K. (dalej także jako: skarżący), podnosząc, że organ nie rozpoznał zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskutek czego doszło do rażącego naruszenia: 1. art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia (art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 i 144 k.p.a.); w szczególności niewyjaśnienia, na czym polegać ma wpływ ewentualnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego na postępowanie w sprawie przymuszenia do wykonania obowiązku, 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w przypadku istnienia wykonalnej decyzji stanowi rozstrzygnięcie prejudycjalne w rozumieniu tej normy, gdy orzeczenie to jest irrelewantne z punktu widzenia prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne się toczy, zaś wyjątkiem jest jego zawieszenie; ponadto należy je prowadzić w sposób szybki i wnikliwy (art. 12 k.p.a.). Przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1064/21 i cyt. tam orzecznictwo). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne występuje wtedy, gdy wydanie rozstrzygnięcia warunkuje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie innej sprawy może mieć wpływ na wynik niniejszej, co nie uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie decyzji określonej treści – bardziej lub mniej pozytywnej czy też negatywnej dla strony. Dla wszczęcia i prowadzenia egzekucji wystarczające jest, że decyzja ma przymiot ostatecznej, nie jest konieczne, aby była również prawomocna. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia decyzja była ostateczna i podlegała wykonaniu. W niniejszej sprawie nieprawomocnym wyrokiem uchylono decyzje stanowiące podstawę wydania tytułu wykonawczego, ale nie zmienia to faktu, że nadal istnieją w obrocie prawnym, a przy tym są wykonalne i ostateczne. Postępowanie zażaleniowe na postanowienie z 25 sierpnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia grzywny celu przymuszenia może się toczyć niezależnie od postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zaskarżono decyzję, stanowiącą podstawę nałożenia egzekwowanego obowiązku. Nie istnieją zatem podstawy do zawieszenia postępowania zażaleniowego w sprawie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Należy podkreślić, że możliwość rozpoznania zażalenia nie jest w żaden sposób uwarunkowana sposobem rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie może wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, ale nie warunkuje samej możliwości rozpoznania zażalenia. Nie zachodzi zatem sytuacja opisana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że sposób zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oczywiście może mieć bezpośredni wpływ na postępowanie egzekucyjne. Wydanie tego orzeczenia nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego. Jak już podkreślono, nie warunkuje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania zażaleniowego w toku postępowania egzekucyjnego. Nie zachodzi zatem taka sytuacja, która mogłaby stanowić podstawę zawieszenia postępowania. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że trafne jest stwierdzenie organu, że wskazywany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem egzekucyjnym. Nie oznacza to jednak, że stanowi względem niego zagadnienie wstępne i może być podstawą zawieszenia postępowania zażaleniowego na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zupełnie chybiony jest natomiast argument dotyczący zapobieganiu komplikacjom procesowym, związanym z egzekwowaniem obowiązku wykonania urządzeń, co może okazać się sprzeczne z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby wykonalne były tylko decyzje prawomocne, wyraziłby to wprost. Podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być decyzja ostateczna, nawet nieprawomocna. Ewentualne postępowanie przed sądami administracyjnymi nie uniemożliwia prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tym bardziej nie wzbudza wątpliwości możliwość rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w jego toku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na procesowy charakter zaskarżonego postanowienia, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) należy jedynie wskazać, że obowiązkiem organu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie rozpoznanie zażalenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.