II SA/Łd 87/26

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2025 roku nr 195/2025 znak: WOP.7722.163.2025.DB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 2 września 2025 roku nr 208.2025, znak: ROP.5140.45.2024.AW; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej B. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR

Zaskarżonym postanowieniem z 2 grudnia 2025 r., nr 195/2025, znak: WOP.7722.163.2025.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia B.L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 2 września 2025 r., nr 208.2025, znak: ROP.5140.45.2024.AW wydane na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], m. B., przy [...] (usyt. w granicy z działką nr ewid. [...]). Z akt sprawy wynika, że 5 listopada 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], m. B., przy placu [...] (usytuowanego przy granicy z działką nr [...]). Postanowieniem z 13 maja 2022 r., nr 164/2022, znak: PINB/7355/Bm/10/2021/JF PINB na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, nałożył na: B. K., P. K., A. K., B. L., M. M., B. W. i B.W. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], m. B. przy placu [...] (usytuowanego w granicy z działką nr [...]) wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 29 lipca 2022 r. Postanowieniem z 10 listopada 2022 r., nr 364/2022, znak: PINB/7355/Bm/10/2021/JF PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego do czasu ustalenia następcy prawnego po zmarłej B. W.. Postanowieniem z 20 czerwca 2024 r., nr 159.2024, znak: ROP.5140.45.2024.JF PINB podjął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego. Pismami z 9 października i 6 grudnia 2024 r. PINB wezwał strony do niezwłocznego przedłożenia ekspertyzy technicznej wynikający z postanowienia z 13 maja 2022 r. 20 czerwca 2025r. PINB wystosował upomnienia wzywające do wykonania w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku gospodarczego. W upomnieniu znalazł się zapis, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. 21 lipca 2025 r. wpłynął wniosek B.L. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z 13 maja 2022 r., nr 164/2022, znak: PINB/7355/Bm/20/2021/JF z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał postanowienie w postaci dokumentacji zdjęciowej i filmowej dotyczącej obiektu gospodarczego. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 2 września 2025 r., nr 208.2025, znak: ROP.5140.45.2024.AW, PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], Bełchatów, przy ul. [...] (usytuowany w granicy z działką nr [...]). Organ stwierdził, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, miało charakter incydentalny, a zatem dotyczyło określonej kwestii wynikającej z prowadzonego postępowania, ale nie rozstrzygało sprawy co do istoty. Nie została spełniona formalna przesłanka w postaci zakończenia postępowania w formie decyzji ostatecznej warunkująca wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. L. nie zgadzając się z jego rozstrzygnięciem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 i art. 149 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak dokonania w sprawie ustaleń faktycznych związanych ze złożonym wnioskiem i faktyczny brak przeprowadzenia postępowania w sprawie w tym zakresie podniesionych zarzutów, argumentów i wniosków. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpoznaniu powyższego zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ, po przywołaniu treści art. 145 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że postanowienie PINB z 13 maja 2022 r., nr 164/2022, znak: PINB/7355/Bm/10/2021/JF zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, ma charakter dowodowy i dopiero realizacja obowiązków nałożonych w tym trybie pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania. Postępowanie w którym jest podejmowane takie postanowienie, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w przepisach prawa budowlanego bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie nie jest zatem aktem prawnym, który rozstrzyga merytorycznie sprawę co do jej istoty. Wznowienie postępowania może natomiast nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym i kończącym dane postępowanie. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego do takich nie należy, bowiem nie kończy ono sprawy, tylko pozwala na zgromadzenie materiału dowodowego w tej sprawie. Dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do postanowienia dowodowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. L. zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji zarzucając mu naruszenie art. 145 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, tj. w sprawie nie brały udziały wszystkie osoby które powinny zostać uznane za stronę postępowania, a ponadto decyzja o obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu w postaci metalowego garażu została skierowania wobec osób które nie były inwestorem tego obiektu. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do merytorycznego jej rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczył m. in. ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał postanowienie w postaci dokumentacji zdjęciowej i filmowej dotyczącej obiektu gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb [...], m. B., przy [...] usytuowanego w granicy z dz. nr ewid. [...]. Dowody te wprost wskazują na osoby korzystające z ww. obiektu, tym samym osoby odpowiedzialne za jego wniesienie i stan oraz za jego użytkowanie. W ramach wniosków dowodowych została załączona płyta CD wraz z materiałem filmowym ukazującym Państwa K. oraz osoby powiązane z S. G. które korzystają ze spornego obiektu, m. in. poprzez przechowywanie w nim drzwi od "metalowej wiaty" będącej w rzeczywistości budynkiem, a objętym postępowaniem organów nadzoru budowlanego. We wniosku wskazano także brak udziału w sprawie S. G. spadkobierczyni B. W.. W ocenie skarżącej organy połączyły dwa etapy postępowania wznowieniowego, tj. badanie elementów formalnych oraz ocenę przywołanych podstaw wznowienia, a następnie bez formalnego rozstrzygnięcia dotyczącego spełnienia podstaw wznowienia, oceniły zgłoszone fakty i okoliczności w sposób negatywny. Organy w sposób automatyczny, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego odmówiły wznowienia postępowania nie odnosząc się w sposób merytoryczny do przedstawionych nowych faktów i dowodów oraz okoliczności, z których wynika, że krąg uczestników tego postępowania jest niewłaściwy. Nie zajęły się także kwestią wskazanych dowodów w zakresie kto był inwestorem i użytkownikiem obiektu. Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją, że postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy nie ma charakteru kończącego postępowanie w sprawie. Dla skarżącej postanowienie to ma charakter dolegliwości administracyjnej i jako takie ma charakter ostateczny, skoro może być egzekwowane. Dlatego wniosek o wznowienie postępowania powinien być rozpatrzony merytorycznie, a nie oddalony w sposób automatyczny i bez odniesienia się do argumentacji w nim przedstawionej. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi mocą którego utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 2 września 2025 r., nr 208.2025, wydane na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], m. B., przy [...] (usyt. w granicy z działką nr ewid. [...]). Już w tym miejscu należy zauważyć, że organ I instancji, źle sformułował sentencję postanowienia, a organ II instancji nie zauważył tego błędu. Organ I instancji w postanowieniu rozstrzygnął o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], m. B., przy [...]. Natomiast z treści wniosku wprost wynika, że skarżąca żąda wznowienia postępowania wpadkowego zakończonego postanowieniem z dnia 13.05.2022 roku, nr 164/2022 nakładającego na nią obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej. Tym samym organy rozstrzygały w innym przedmiocie niż dotyczył wniosek i ten błąd jest wystarczający do uchylenia postanowień obu instancji gdyż organ jest związany treścią wniosku skarżącej, zatem nie był uprawniony do sformułowania przedmiotu jak w zaskarżonym postanowieniu. Niezależnie od powyższego Sąd pragnie zauważyć, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd zgodnie z którym odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może oznaczać stosowania tego przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie. Przeciwne podejście czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 k.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Przyjęcie takiej wykładni prawa wiązałoby się także z pominięciem specyfiki postanowień, które co do zasady są orzeczeniami procesowymi nie kończącymi postępowania. Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. wprowadzała generalną możliwość wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień nie mających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak np. postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 800/17, LEX nr 2449202). Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie kończy postępowania ale na to postanowienie przysługuje zażalenie (ust.3) oraz nakłada ono obowiązki na strony postępowania głównego. Postanowienie to ma na celu wyjaśnienie zagadnień technicznych oraz ustalenie stanu faktycznego. Po dostarczeniu wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji. Wyniki przeprowadzonej ekspertyzy często wpływają na kierunek rozstrzygnięcia organu, a treść decyzji końcowej stanowi odzwierciedlenie ustaleń dokonanych w toku ekspertyzy. W przypadku wadliwości postanowienia lub oparcia go na nieprawidłowych przesłankach, takich jak błędne ustalenie stron postępowania lub nieuwzględnienie dowodów nieznanych organowi, legalność całego rozstrzygnięcia końcowego może zostać wzruszona w postępowaniu odwoławczym albo skargowym. Postanowienie to, choć rozstrzyga kwestię incydentalną, ma istotny wpływ na wynik postępowania głównego. Ponadto pozbawienie strony możliwości wznowienia postępowania w przedmiocie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c prawa budowlanego, szczególnie w sytuacji ujawnienia nowych dowodów po jego wydaniu, byłoby sprzeczne z zasadą zaufania do organów państwa oraz zasadą prawdy obiektywnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji zastosują powyższą wykładnię art. 126 w zw. z art. 145 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie może na obecnym etapie postępowania w sposób wiążący wypowiedzieć się co do zasadności samego wniosku o wznowienie, bowiem jego dalsze procedowanie zależy od spełnienia jeszcze innych warunków, wynikających z art. 145 i 148 k.p.a. – które dotychczas nie były analizowane przez organy nadzoru budowlanego. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł s tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, MR