II SA/Łd 72/26

Dnia 10 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 15 grudnia 2025 roku znak: SKO.4120.387.25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Galewice z dnia 24 października 2025 roku, znak: RIPP.6730.132.2025. a.bł.

Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2025 r. znak: SKO.4120.387.25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania R. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Galewice z 24 października 2025 r., znak: RIPP.6730.132.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że 26 maja 2025 r. R. D. wystąpił do Wójta Gminy Galewice z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Decyzją z 24 października 2025 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji wskazując na brak spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji R. D. wniósł o jej zmianę i ustalenie warunków zabudowy ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy Galewice z 6 maja 2025 r. znak: RIPP.6730.46.2025 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla działek nr [...], położonych w tym samym obrębie geodezyjnym, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego sprawy niniejszej. Odwołujący zaznaczył, że jego działka położona jest przy drodze powiatowej wzdłuż której biegną wszystkie media, a działka nr [...] będąca własnością innego inwestora nie ma dostępu do drogi. Podkreślił także, że przed wydaniem decyzji otrzymał zawiadomienie o zakończeniu postępowania wraz z projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Korzystając z przysługującego prawa złożył szereg uwag do projektu decyzji i zebranego w sprawie materiału dowodowego, do których organ pierwszej instancji nie odniósł się w wydanej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. Strona zaznaczyła również, że po przeciwnej stronie drogi powiatowej na działce nr [...] wrysowany jest budynek jednorodzinny, a nie zagrodowy. Zdaniem odwołującego biorąc pod uwagę prawomocną decyzję Wójta Gminy Galewice ustalającą warunki zabudowy dla działek nr [...] oraz fakt zabudowy działki nr [...] stworzony został stan faktyczny pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołaną na wstępie decyzją z 15 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wyjaśnił, że z dniem 24 września 2023 r. u.p.z.p., została zmieniona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. (w brzmieniu aktualnym do dnia 24 września 2023 r.), art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r., nr 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Według Kolegium, analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na względzie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego przy uwzględnieniu części działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej powiatowej na odcinku 17 m. Obszar analizy objął wymaganą trzykrotność szerokość frontu terenu inwestycji. Organ stwierdził, że w badanym terenie występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa (1 budynek). Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uniemożliwia stwierdzenie kontynuacji funkcji, jak i cech zabudowy, co stanowi przeszkodę stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wspomniany przepis wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie pod względem funkcji i zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że nie można utożsamiać ze sobą zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym, inwentarskim) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynek mieszkalny jedynie towarzyszy budynkom gospodarczym. Siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 442/15, publ. LEX nr 1933081; wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 797/15, publ. LEX nr 1932882; wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 513/15, publ. LEX nr 1940860). Celem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest natomiast jedynie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, ewentualnie istniejące budynki o charakterze gospodarczym (np. garaż, tzw. "letnia kuchnia") pełnią rolę służebną w stosunku do budynku mieszkalnego, nie wiążą się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyfikę. Zabudowa zagrodowa jest lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych, obejmuje budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a ponadto staje się realnym źródłem konfliktów społecznych. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 922/23, publ. LEX nr 3715562; wyrok NSA z 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1526/21, publ. LEX nr 3734600; wyrok NSA z 6 marca 2024 r" sygn. akt II OSK 1686/21, publ. LEX nr 3734602). Występowanie w obszarze analizowanym przede wszystkim terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej koliduje z możliwością posadowienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym zgodnie z danymi z ewidencji gruntów występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i tereny rolne. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) podstawę [...], planowania przestrzennego, [...] stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Kolegium zaznaczyło, że ustalenie przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności, podlegająca analizie zabudowa musi być legalna. Ponadto kontynuacja parametrów zabudowy odnosi się do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym (verba legis: "działka sąsiednia (...) jest zabudowana" - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a nie do mogącej dopiero (potencjalnie) powstać w przyszłości, na podstawie wydanych decyzji administracyjnych (o warunkach zabudowy lub o pozwoleniu na budowę). Nie może zatem stanowić dostatecznej podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego sam fakt wydania dla okolicznych (dalej położonych) działek: decyzji o warunkach zabudowy, a nawet pozwoleń na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 39/25, publ. LEX nr 3856323). Kwestia wydania decyzji lokalizacyjnej dla działek wskazanych przez skarżącego nie ma zatem w sprawie znaczenia. Na marginesie należy zauważyć, że ww. decyzja nie może stanowić podstawy dla jakichkolwiek ustaleń tym bardziej, że w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym nie występowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co także wskazuje/wskazywało wówczas na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ prawidłowo w obszarze analizowanym uwzględnił wszystkie działki wchodzące w jego zakres (zostały szczegółowo wymienione i opisane w tabeli). W tym organ uwzględnił działkę nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi niezabudowany użytek rolny. Na mapie w skali 1:1000 znajduje się na tej nieruchomości obiekt oznaczony literą "f" (fundament). Nawet jeżeli na działce istnieje budynek mieszkalny (na taką zabudowę może wskazywać ortofotomapa Geoportalu Powiatu W.), to wątpliwa jest jego legalność (być może proces inwestycyjny jeszcze trwa), a to wyklucza uwzględnienie tej zabudowy w analizie. W chwili obecnej, poza zabudową zagrodową na działce nr [...], brak jest w obszarze analizowanym zabudowy (istniejącej, legalnej oddanej do użytku zgodnie z obowiązującym prawem), która mogłaby stanowić o spełnieniu w niniejszej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od łącznego spełniania przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie chociaż jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji. Powyższą decyzję Kolegium R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wójta Gminy Galewice RIPP.6730.46.2025 z 6 maja 2025 r. w szczególności w zakresie porównania uzasadnień decyzji ustalającej warunki do zabudowy dla działek o numerach [...] oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonych w tym samym obrębie geodezyjnym oraz badanym w obydwu przypadkach obszarem analizowanym, dopuszczenia dowodu ze zdjęcia zabudowy obrębu, na którym znajduje się działka nr [...] dla zaprzeczenia stwierdzeniu SKO, że w obrębie planowanej przez skarżącego decyzji brak jest jakichkolwiek zabudowań. Zdaniem skarżącego, organ błędnie przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pomijając fakt wydania prawomocnej decyzji Wójta Gminy Galewcie z 6 maja 2025 r. znak: RIPP.6730.46.2025 o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co świadczy o naruszeniu przysługującego skarżącemu prawa własności i nierównym traktowaniu wnioskodawców, a także o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] wskazano, że: "w ramach prowadzonej analizy określono funkcję podobnych obiektów mieszczących się w obszarze analizowanym. Stwierdza się, że w obszarze analizowanym występują dwie działki zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi." Tak więc w niemal identycznym obszarze analizowanym organy obu instancji raz przyjmują, że obszar analizowany zabudowany jest dwoma budynkami, a innym razem, że takiej zabudowy brak. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 10 kwietnia 2026 r. skarżący poparł skargę oraz zawarte w niej wnioski dowodowe. Dodatkowo złożył decyzję Wójta Gminy Galewice z 6 maja 2026 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wniósł o dołączenie jej do akt sprawy. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest trafna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zaskarżonej przez R. D. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 15 grudnia 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Galewice z 24 października 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], stwierdził, że zostały one wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy przepisów obowiązującego prawa. Materialnoprawną podstawę poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"). Według art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z 26 maja 2025 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie miały na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowania. Z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116), którego przepisy miały również zastosowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ew. [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno dać odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora. Wskazać następnie trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie na gruncie kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają ocenie właściwego organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierająca część tekstową i graficzną stanowi, zgodnie z § 11 rozporządzenia, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli. Podstawy określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zdefiniowane zostały w § 2 rozporządzenia, który stanowi, że rozporządzenia nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego. Ustalenia, o których mowa w § 1 (a więc ustalenia dotyczące linii zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych), minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej liczby miejsc do parkowania), określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku (ust. 1). Jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym (ust. 2). W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, sporządzonej na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 17 m, zaś jego trzykrotna szerokość to 51 m (17 m x 3), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, w odległości 51 m od każdej z granic terenu inwestycji, obszar analizowany. Z części tekstowej rozważanego dokumentu wynika, że w granicach terenu analizowanego znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi (grunty rolne zabudowane - Br), położone na gruntach rolnych, na terenie wiejskim w ramach istniejącej funkcji zagrodowej, działki użytkowane rolniczo - tereny niezabudowane, pola uprawne, łąki oraz zwarte kompleksy leśne. W granicach terenu analizowanego znalazło się 19 działek ewidencyjnych, z których 18, podobnie jak działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest niezabudowanych, położonych głównie na gruntach rolnych. Zabudowana jest tylko 1 działka o nr ew. [...] o pow. 1,0759ha. Na wspomnianej działce, co wynika z tabeli, występuje zabudowa zagrodowa - 1 budynek mieszkalny i 1 budynek gospodarczy. Wobec powyższego autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) - w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Tym samym w sprawie nie została spełniona zasada "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powielając stanowisko autora analizy o braku spełniania zasady dobrego sąsiedztwa organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Motywując podjęte rozstrzygnięcia opierające się na stanowisku, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i tereny rolne, organy orzekające odwołały się do ustaleń poczynionych zasadniczo na podstawie zapisów zawartych ewidencji gruntów, nie dostrzegając, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wypisów z ewidencji gruntów dla działek znajdujących się w granicach terenu analizowanego, co czyni gołosłownym stanowisko organów w tym zakresie. Nadto braki w tym przedmiocie czynią niemożliwym zweryfikowanie poprawności ustaleń organów w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania. Z motywów decyzji organu pierwszej instancji wynika również, że w sprawie został sporządzony projekt decyzji, okoliczność ta została zresztą przyznana przez samego skarżącego w piśmie z 13 października 2025 r., nie mniej jednak, w aktach sprawy brak jest rzeczonego dokumentu. Analiza akt sprawy dowodzi wreszcie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji odmownej organ pierwszej instancji dokonał uzgodnień prawdopodobnie z Wodami Polskimi, o czym świadczą załączone do materiału aktowego zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji oraz metryka sprawy załączona do akt organu pierwszej instancji. Wspomnianych dokumentów próżno poszukiwać w aktach administracyjnych sprawy niniejszej przekazanych Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Stwierdzone uchybienia, uniemożliwiają weryfikację poczynionych w toku postępowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i świadczą o naruszeniu przez organy orzekające przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze zatem pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Kontrolując rozstrzygnięcie organu podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może więc nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (vide: wyroki WSA: w Gliwicach z 10 lipca 2014 r., II SA/Gl 249/14; w Poznaniu z 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1348/13; w Krakowie z 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z 19 września 2013 r., II SA/Ke 349/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (vide: wyroki NSA: z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć bowiem trzeba, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa, przez którą należy rozumieć zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaznaczyć również należy, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Za gospodarstwo rolne w świetle art. 553 Kodeksu cywilnego uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodzić się trzeba z organem, że istnienie wyłącznie takiej zabudowy uniemożliwia wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy, co musi zostać uwzględnione przy ocenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (vide wyroki WSA: w Poznaniu z 29 października 2015 r., II SA/Po 797/15; w Łodzi z 13 maja 2015 r., II SA/Łd 32/15; w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; wyroki NSA: z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, z 21 listopada 2017 r., II OSK 217/17, z 8 marca 2023 r., II OSK 629/23 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przekonaniu Sądu przedwczesna jest jednak konkluzja organów, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, na którym jest planowana i w żadnym razie nie da się z nią pogodzić. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie dokonały bowiem rzetelnej analizy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące w obszarze analizowanym, a w rezultacie przedwcześnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji naruszając tym samym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W aktach sprawy brak szczegółowych ustaleń (wypisów z ewidencji gruntów, dokumentacji fotograficznej), jakie budynki / budynek i o jakim przeznaczeniu znajdują się na działce nr [...] (ewentualnie innych zabudowanych działkach) położonych przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem. Z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż niektóre z zabudowań na analizowanym obszarze mogą nie być związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a tym samym nie pełnić funkcji zagrodowej. Należy pamiętać, że na terenach wiejskich odbywają się również procesy urbanizacyjne i działki wykorzystywane w przeszłości do produkcji rolnej, aktualnie mogą pełnić inną funkcję, w szczególności wyłącznie funkcje mieszkalne. Organ orzekający nie zbadał, czy w zabudowaniach znajdujących się na sąsiedniej działce faktycznie prowadzone jest gospodarstwo rolne, czy też budynki te służą wyłącznie celom mieszkaniowym. W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach ponad wszelką wątpliwość zabrakło weryfikacji tej okoliczności. Stwierdzić należy, że wspomniane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy orzekające uznały, że brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji stanowi okoliczność przesądzającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Tymczasem ustalenie, że w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia pełni funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będzie oznaczać dla przedmiotowej inwestycji spełnienie warunku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Zauważyć również należy, że autor skargi podnosił w postępowaniu administracyjnym, iż na działce nr [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie zabudowa zagrodowa. Nadto zwracał uwagę na wydanie przez Wójta Gminy Galewice dla innego inwestora decyzji z 6 maja 2025 r. znak: RIPP.6730.46.2025 ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...]. Godzi się wobec tego zauważyć, że działki nr [...] znajdują się w granicach terenu analizowanego sprawy niniejszej. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, natomiast działka nr [...] oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr [...]. Jak wynika z motywów decyzji Wójta Gminy Galewice z 6 maja 2025 r. znak: RIPP.6730.46.2055, złożonej przez skarżącego do akt sprawy w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, w obszarze analizowanym występują działki zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi. Jak podkreślił organ w obszarze analizowanym występują tereny upraw trwałych, łąki, pastwiska oraz rów melioracyjny. Funkcją – istniejącym sposobem użytkowania dla terenów jest zabudowa zagrodowa, o średniej intensywności zabudowy. Zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej, stanowiącymi załącznik do wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Planowana na przedmiotowej działce inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Z kolei, według analizy urbanistycznej, działki w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z towarzyszącymi im zabudowaniami gospodarczymi. W obszarze analizowanym występują tereny upraw trwałych, łąki oraz rów melioracyjny. Przedmiotowy teren jest zlokalizowany w obszarze z możliwością powstania nowej zabudowy. Przy tej samej drodze publicznej zlokalizowane są domy mieszkalne, budynki gospodarcze, w zabudowie zagrodowej, o średniej intensywności zabudowy. Autorem wyników analizy urbanistycznej jak i samej analizy urbanistycznej w sprawie zakończonej decyzją z 6 maja 2025 r. jest ten sam urbanista, który sporządził analizę urbanistyczną w kontrolowanej sprawie, a mianowicie – E. M. . Zdziwienie budzi w związku z powyższym pogląd organu zaprezentowany na gruncie rozpatrywanej sprawy, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa, która w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Galewice z 6 maja 2025 r. stanowiła zasadniczą podstawę ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w kontrolowanej sprawie uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji – budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stanowisko organu pierwszej instancji zaprezentowane na gruncie sprawy zakończonej decyzją z 6 maja 2025 r. w kontekście rozpatrywanej obecnie sprawy nie wytrzymuje krytyki i świadczy o mającym wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniu przez Wójta Gminy Galewice art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z przepisu art. 8 k.p.a. wynika, że nakaz prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powiązany został m.in. z obowiązkiem respektowania zasady równego traktowania i zakazem odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zgodnie z zasadą równości wobec prawa, która jest zasadą konstytucyjną, podmioty będące w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej mają prawo oczekiwać, że zostaną w stosunku do nich podjęte decyzje o zbliżonej, jeśli nie jednakowej, treści (vide: wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 70/21). Odnosząc się następnie do poglądu skarżącego dotyczącego działki nr [...], na której trwa proces inwestycyjny, zgodzić się trzeba z organami obu instancji, iż wzorzec dla ustalenia, czy w warunkach konkretnej sprawy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa stanowić może wyłącznie zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, zrealizowana legalnie. Zatem, tak długo, jak budowa na terenie działki nr [...] nie zostanie z prawnego punktu widzenia zakończona, tak długo budynek usytuowany na tej działce nie będzie podlegał ocenie z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Nie można jednak z góry wykluczyć, że w ponownie prowadzonym postępowaniu budynek na działce nr [...] będzie musiał zostać uwzględniony przez organ przy ocenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się następnie do wniosków dowodowych zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (vide: wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22 - Lex nr 3512263, CBOSA). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie powstały, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z akt sprawy Wójta Gminy Galewice z 6 maja 2025 r. RIPP.6730.46.2025. Nadto podkreślić trzeba, że fotografie nie są też dokumentami w ścisłym tego słowa znaczeniu - wszak dokument to "przedmiot pokryty pismem w celu utrwalenia myśli" (zob. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 522). Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy poczynią szczegółowe ustalenia faktyczne co do charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i dopiero wówczas ocenią, czy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej aktualnie w tymże obszarze. Stosownie do poczynionych ustaleń wydadzą odpowiednie rozstrzygnięcie (art. 153 p.p.s.a.). dj