II SA/Łd 19/26

Dnia 10 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 28 sierpnia 2025 roku nr XXV/154/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza, fragment obrębu ewidencyjnego [...] w rejonie ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łowiczu na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miejska w Łowiczu 28 sierpnia 2025 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025, poz. 1153) oraz art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, poz. 1907 ze zm. – u.p.z.p.), w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z 2024 r. poz. 1824 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXV/154/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza, fragment obrębu ewidencyjnego [...] w rejonie ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki (dalej jako: Wojewoda lub strona skarżąca), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda zarzucił naruszenie: - art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p., poprzez brak wystąpienia o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Zarządem Województwa Łódzkiego w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym województwa łódzkiego, w sytuacji kiedy w granicach obszaru objętego planem miejscowym wyznaczono krajobraz priorytetowy "[...] – Ł. - krajobraz miejski", co skutkowało koniecznością wystąpienia przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p., o uzgodnienie projektu planu z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łowicza wniósł o oddalenie skargi. W jej treści wskazał m.in, że wątpliwości budzi stosowanie przepisu wprowadzonego przez "Audyt krajobrazowy województwa Łódzkiego" (nie jest to przepis rangi rozporządzenia czy ustawy) do projektów planów miejscowych na daleko posuniętym etapie sporządzenia planu np. po zakończeniu wyłożenia do publicznego wglądu lub po podjęciu uchwały na etapie oceny zgodności z prawem. Należy mieć również na uwadze, że brak jest przepisów przejściowych dotyczących uzgadniania projektów planów miejscowych w trakcie procedury planistycznej, które zostały już wyłożone do publicznego wglądu w przypadku wejścia w życie Audytu Krajobrazowego. Działania organu wynikały z braku wskazanych wyżej przepisów i jasno określonych procedur związanych z wejściem w życie Audytu Krajobrazowego po zakończeniu procedury planistycznej, a przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Z akt administracyjnych wynika, że Burmistrz Miasta Łowicza ostatecznie - 29 września 2025 r., już po uchwaleniu planu miejscowego, wystąpił do Zarządu Województwa Łódzkiego o ponowne uzgodnienie powyżej wzmiankowanej kwestii. W odpowiedzi Zarząd Województwa Łódzkiego w piśmie z 8 października 2025 r. wniósł o uwzględnienie w planie następujących zmian: - w Rozdziale 1 planu (Ustalenia ogólne) należy skorygować błędny zapis w § 3 ust. 8 pkt 1 dotyczący niewystępowania krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym, w związku z czym nie ustalono w uchwale wymagań wynikających z potrzeb kształtowania tych krajobrazów. Obszar objęty przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w całości znajduje się w granicach krajobrazu priorytetowego [...] Ł. - krajobraz miejski oraz obszaru zabudowy z koncentracją lokalnej formy [...] ([...]); - w Rozdziale 2 planu (Zasady ochrony kształtowania ładu (...)), w § 6 ust.2 pkt 3 lit. a, w jednostce planistycznej [...] należy zmniejszyć parametr wysokości budynków z 14 do 12 m, uwzględniając rekomendacje dla krajobrazu priorytetowego ([...]); wskazując, że dokonanie powyższych zmian stanowi warunek uzgodnienia miejscowego planu w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Pismem z 15 października 2025 r. Burmistrz Miasta Łowicza, wycofał ww. wniosek z 29 września 2025 r. o uzgodnienie w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Oceny planu miejscowego pod kątem wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r., II OSK 215/08; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16). Zaznaczyć wypada, że procedurę planistyczną, poprzedzającą podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego, określa art. 17 u.p.z.p. Jednym z niezbędnych elementów tej procedury jest wystąpienie o uzgodnienie projektu planu miejscowego z określonymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. organami, w tym z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p.). Z kolei art. 17 pkt 13a) u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta w niezbędnym zakresie ponawia czynności, o których mowa w pkt 5a, pkt 6 lit. b i pkt 9 lit. b. Jeżeli zaś w wyniku czynności określonych w pkt 13 lub 13a w projekcie planu miejscowego wprowadzono zmiany w zakresie dotyczącym lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponawia czynności, o których mowa w pkt 10a-13, w zakresie tych zmian (art. 17 pkt 13b u.p.z.p.). Uzyskanie nakazanych prawem uzgodnień ma istotne znaczenie dla zachowania powyższej procedury. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12 ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. Wyjaśnić także należy, że audyt krajobrazowy, choć nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże swoją treścią decyzji w sprawach indywidulanych, stanowi podstawę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, w tym w zakresie ochrony i kształtowania krajobrazu na poziomie regionalnym. Rekomendacje i wnioski dotyczące ochrony i kształtowania krajobrazów stanowią sformułowane na poziomie ogólnym wytyczne, zalecenia i postulaty wskazujące, w jaki sposób powinna być zagospodarowana przestrzeń, aby zachować i chronić walory krajobrazowe. Wyniki audytu krajobrazowego uwzględnia się w aktach planowania przestrzennego na poziomie regionalnym i gminnym. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice krajobrazów priorytetowych oraz sposób zagospodarowania krajobrazów priorytetowych, natomiast projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit.b tiret 10 u.p.z.p., podlega uzgodnieniu z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2025 r., II SA/Ol 554/25) W niniejszej sprawie audyt krajobrazowy został przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Łódzkiego z 15 kwietnia 2025 r., nr XIII/150/25 i wszedł w życie 1 lipca 2025 r. Wobec tego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, tj. 28 sierpnia 2025 r., uchwała w sprawie audytu krajobrazowego, na terenie województwa łódzkiego, już obowiązywała. Jak wynika z treści audytu krajobrazowego teren objęty kwestionowaną uchwałą, tj. fragment obrębu ewidencyjnego [...] w rejonie ul. [...] w Ł., położony jest w granicach krajobrazu priorytetowego "[...] – Ł. - krajobraz miejski". Tym samym nie ulega wątpliwości, że zawarte w audycie krajobrazowym rekomendacje i wnioski miały istotne znaczenie dla planowania przestrzennego tych terenów, a w związku z tym w toku sporządzania przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego należało uzyskać uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit.b tiret 10 u.p.z.p. W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew stanowisku organu, nie ma znaczenia, że audyt ten został wprowadzony już po rozpoczęciu prac planistycznych ani też, że nastąpiło to po zakończeniu etapu uzgodnień do projektu planu. Organ winien, co najmniej monitorować sytuację dotyczącą zaawansowania prac nad audytem wojewódzkim, zwłaszcza że kolejno 18 września 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego informuje Burmistrza Miasta Łowicza, że prace nad audytem krajobrazowym trwają, a następnie 2 kwietnia 2025 r. Zarząd Województwa Łódzkiego odmawia takiego uzgodnienia z uwagi na fakt, że Województwo Łódzkie nie posiada (jeszcze) audytu krajobrazowego. Co więcej, finalnie organ prawdopodobnie samodzielnie doszedł do wniosku, iż do takiego uzgodnienia jednak dojść powinno - o czym świadczy ponowny wniosek o sporne uzgodnienie z 29 września 2025 r., ostatecznie cofnięty. Podsumowując w realiach niniejszej sprawy organ winien był dokonać kontroli procedury planistycznej pod kątem aktualności uzyskanych uzgodnień, a następnie - stosownie do art. 17 pkt 13a u.p.z.p. - ponowić czynności w niezbędnym zakresie. Tymczasem organ obowiązku tego nie dopełnił, co doprowadziło do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia planu miejscowego bez uzgodnienia jej projektu z Zarządem Województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Co więcej, skoro z audytu krajobrazowego wynika, że teren objęty kwestionowaną uchwałą, tj. fragment obrębu ewidencyjnego [...] w rejonie ul. [...], położony jest w granicach krajobrazu priorytetowego, to w planie miejscowym należało obowiązkowo określić granice tego krajobrazu priorytetowego oraz sposób jego zagospodarowania. Zatem w toku procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z tego względu, że jak wynika z odpowiedzi Zarząd Województwa Łódzkiego z 8 października 2025 r. zmiany w planie winny dotyczyć Rozdziału 1 (ustaleń ogólnych) oraz Rozdziału 2 ogólnych zasad ochrony kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad i warunków kształtowania zagospodarowania Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).