II OSK 2527/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 261/23 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Radwanicach z dnia 9 lutego 2023 r. nr XLVIII/330/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przesieczna - rejon węzła "Głogów Zachód" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Radwanice kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 261/23, oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Radwanicach z dnia 9 lutego 2023 r., nr XLVIII/330/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przesieczna – rejon węzła "Głogów Zachód". Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skargą z 11 kwietnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski zakwestionował wyżej powołaną uchwałę, której zarzucił podjęcie § 15 pkt 1 z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), które miało polegać na dopuszczeniu dla wyznaczonego w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem P lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo – administracyjnych, budynków garażowo – gospodarczych i wiat, urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dojść, dojazdów i miejsc postojowych – bez podziału na funkcję podstawową i uzupełniającą, podczas gdy w uchwale nr XLI/291/22 Rady Gminy w Radwanicach z dnia 6 września 2022 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice (dalej: "Studium") – dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów – przewiduje tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej oraz tereny infrastruktury technicznej – wyłącznie jako funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą. W ocenie Wojewody wszystkie wskazane w planie sposoby zagospodarowania są sobie równorzędne i mogą być realizowane na wskazanym terenie w dowolnych proporcjach, a nawet wyłącznie przez jeden z nich, co mogłoby prowadzić do rzeczywistej zmiany przeznaczenia terenu – na przykład wyłącznie na teren zabudowy usługowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radwanice wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu ustalone przeznaczenie terenu w planie nie narusza podstawowej funkcji terenów określonej w Studium. Dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów w ustaleniach Studium nie wprowadzono udziału funkcji towarzyszących lub uzupełniających funkcję podstawową. Studium reguluje możliwość ustalania wymienionych przeznaczeń w ramach funkcji podstawowej, która została zobrazowana w "Kierunkach". Oznacza to, że w ramach podstawowej funkcji terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów Studium umożliwia ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów zabudowy usługowej, zabudowy obsługi produkcji rolnej czy terenów infrastruktury technicznej zarówno jako funkcji wyłącznych, jak i w wariantach mieszanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał na rozdział III Studium, pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, w części III.1.2 (Wytyczne w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy), z którego wynika m.in., że ustalenia zawarte w tekście i załącznikach graficznych Studium wyrażają kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru, nie są zaś ścisłym przesądzeniem o rodzaju i granicach zainwestowania i użytkowania terenów. Określenia dotyczące formy użytkowania terenów dotyczą jedynie podstawowych oraz uzupełniających i towarzyszących rodzajów zabudowy. Na tych terenach mogą jednak być realizowane także inne formy zabudowy, pod warunkiem braku sprzeczności z ustaleniami Studium (s. 90). Z części III.1.3 (Wytyczne określania w planach miejscowych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wraz z dopuszczalnym ich zakresem i ograniczeniami) wynika zaś, że przedstawione wytyczne mają służyć określaniu w przeznaczeniu poszczególnych rodzajów terenów według funkcji podstawowych (s. 92, pkt 1.3). Funkcje podstawowe to: mieszkaniowa, usługowa, produkcyjna, rolnicza, leśna. Tak więc Studium, w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy, wyszczególnia funkcje terenów (pkt 1.2, s. 89 i nast.), wymieniając m.in. funkcję produkcyjną (s. 91). Precyzując realizację tej funkcji podkreśla się potrzebę rozwoju zróżnicowanej działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym i wytwórczym aktywizującej rozwój całej gminy. Wskazuje się, że podstawą rozwoju funkcji będą przekształcenia strukturalne dotychczasowej bazy produkcyjnej, składowej i magazynowej, jak również tworzenie warunków dla powstawania nowych podmiotów gospodarczych. Dalej w pkt 1.3, w odniesieniu do terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów ustalono funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą: tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej, tereny infrastruktury technicznej (s. 95). Zdaniem Sądu takie sformułowanie oznacza, że w obrębie terenów funkcjonalnie przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, jako funkcję towarzyszącą (uzupełniającą) wymieniono tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej, tereny infrastruktury technicznej. W świetle powyższego Sąd uznał, że § 15 pkt 1 zaskarżonego planu nie prowadzi do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazane w planie w § 15, dopuszczone na terenie P przedsięwzięcia, wpisują się w Studium, i mieszczą się w ramach wskazanej w Studium funkcji produkcyjnej. Zaznaczył też, że w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej: "rozporządzenie projektowe") wśród wymogów, zgodnie z którymi formułuje się ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego, wskazuje się: ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierające określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 (§ 4 pkt 1). Brak jest zatem wymogu wyróżniania przeznaczenia podstawowego/uzupełniającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczenie dla wyznaczonego w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem P lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo- administracyjnych, budynków garażowo-gospodarczych i wiat, urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dojść, dojazdów i miejsc postojowych – bez podziału na funkcję podstawową i uzupełniającą, podczas gdy Studium – dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów – przewiduje tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej oraz tereny infrastruktury technicznej – wyłącznie jako funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą – nie stanowi naruszenia ustaleń Studium; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia projektowego oraz pkt 5 Standardów stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych określonych w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy aktów wykonawczych nie odwołują się bezpośrednio i literalnie do podstawowego/uzupełniającego przeznaczenia terenu (funkcji dominującej/funkcji towarzyszącej), a w konsekwencji przyjęcie, że w języku prawnym pojęcia przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego nie występują; 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a."), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie, że naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 tej ustawy przez § 15 pkt 1 uchwały nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Radwanice, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze, kwestionowane ustalenia § 15 pkt 1 zaskarżonego planu dopuszczają lokalizację na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P: a) obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, b) budynków usługowych, c) budynków biurowo-administracyjnych, d) budynków garażowo-gospodarczych i wiat, e) urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, f) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, g) dojść, dojazdów i miejsc postojowych, h) dodatkowych dróg wewnętrznych. Wymienione przeznaczenia zostały ujęte w ustaleniach Studium, które dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem P przewidują funkcję terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów. Funkcjami towarzyszącymi lub uzupełniającymi są zaś: zabudowa usługowa i obsługi gospodarki rolnej oraz infrastruktura techniczna (s. 95). Z kolei w wytycznych dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów znajdują się ustalenia dopuszczające lokalizację "urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na dachach i zadaszeniach obiektów oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie wyłącznie w zasięgu wyznaczonych terenów elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW." (s. 96). Mając powyższe na względzie należy uznać, że przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P nie kolidują z ustaleniami Studium odnoszącymi się do tego terenu. Po drugie, zarzucanie przez organ skarżący kasacyjnie braku dookreślenia, które z przeznaczeń wymienionych w § 15 pkt 1 zaskarżonego planu ma charakter podstawowy, które zaś są uzupełniające/towarzyszące nie jest uzasadnione. Przy czym należy zgodzić się, że w części tekstowej planu kwestia ta nie została wprost zwerbalizowana. Nie oznacza to jednak, że nie została ona zawarta w zaskarżonej uchwale. Otóż gradacja przeznaczeń terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P wymienionych w § 15 pkt 1 zaskarżonego planu wynika z przyjętej w tym przepisie kolejności. Dokonując bowiem rekonstrukcji normy wynikającej z tego przepisu niezbędne jest zastosowanie wykładni systemowej, która opiera się między innymi na dyrektywie określanej mianem agrumentum a rubrica, zgodnie z którą w procesie ustalania znaczenia tekstu prawnego należy brać pod uwagę systematykę wewnętrzną i zewnętrzną aktu prawnego, w tym również w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych aktu prawnego. Z tej zaś perspektywy podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P w zgodzie z ustaleniami Studium jest wskazana w § 15 pkt 1 zaskarżonego planu w pierwszej kolejności lokalizacja obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w części graficznej zaskarżonej uchwały. Wprawdzie ma rację skarżący kasacyjnie, że regulacje zawarte w pkt 5 Standardów stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia projektowego odwołują się do uzupełniającego przeznaczenia terenu, to wypada jednak wskazać, że właśnie część graficzna odpowiednim symbolem (P) oraz oznaczeniem graficznym (kolorem) potwierdza podstawowe przeznaczenie tego terenu, a tym samym zgodność ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium. Biorąc to pod uwagę nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia projektowego oraz pkt 5 Standardów stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.