II SA/Kr 885/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi E. L. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 22 maja 2025 r., znak: Wl-I.7840.8.26.2024 w przedmiocie odmowy wytrzymania wykonania ostatecznej decyzji skargę oddala.

II SA/Kr 885/25 UZASADNIENIE Starosta Myślenicki decyzją nr 42/2024 z 15 stycznia 2024 r., znak: AB.6740.565.2023.PK zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę G. S. i M. S. dla zamierzenia budowlanego: "budowa zakładu gospodarowania odpadami obejmującego budowę: kontenera obsługi wagi samochodowej wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową, grzewczą, kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, kontenera na środki neutralizacji zapachów wraz z instalacją elektryczną, wiaty magazynowej odpadów wraz z instalacjami: elektryczną, monitoringu, wodociągową, kanalizacji technologicznej ze zbiornikiem na ścieki technologiczne kanalizacji opadowej ze zbiornikiem wód opadowych z wylotem kanalizacji opadowej do potoku "bez nazwy", układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych, muru oporowego, samochodowej wagi najazdowej oraz ogrodzenia pełnego na działkach nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w m. M., obręb [...]". Orzeczenie to stało się ostateczne w dniu 1 lutego 2024 r. W dniu 18 marca 2024 r. E. L. – P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a następnie w dniu 26 kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji. W dniu 31 maja 2024 r. Starosta Myślenicki wydał decyzję, w której odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z 15 stycznia 2024 r., znak: AB.6740.565.2023.PK. Następnie Starosta Myślenicki postanowieniem z 11 czerwca 2024 r., znak: AB.6740.5.3.2024.AB, odmówił skarżącej wstrzymania wykonania ww. decyzji, ze względu na to, że już uprzednio odmówił jej uchylenia. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 maja 2025 r., znak: WI-I.7840.8.26.2024.JO, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia E. L., utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę. Żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bo inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie jej działki nr [...]. Zgodnie z uchwałą nr 141/XXI/2008 Rady Miejskiej w M. z dnia 21 lutego 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami działka ta leży: - w 3/5 leży w terenach "1.O" (teren infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami, z podstawowym przeznaczeniem pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną; obejmujący tereny składowiska, segregacji odpadów, kompostowni i poboru ziemi oraz zaplecze administracyjno-techniczne) oraz "B" (teren rozbudowy obejmujący: teren niecki nowego składowania, teren segregacji odpadów, teren kompostowni i poboru ziemi wraz z zielenią izolacyjną) – zatem można ją zabudować tak, jak działki inwestycyjne; - w 2/5 leży w terenach "ZL1" (teren lasów, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lasy. Teren do zalesienia obejmujący istniejące tereny zadrzewione i tereny przeznaczone do potencjalnych zalesień; w celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz realizacji nowych budynków i inwestycji w obszarze tego przeznaczenia, za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej; w terenach lasów utrzymuje się przebiegi istniejących dróg). Działka ta zlokalizowana jest po wschodniej stronie terenu inwestycji w odległości ok. 13,5 m, zorientowana jest w kierunku północ-południe i przebiega względnie równolegle względem granicy terenu inwestycji; nie granicząc z nim (pomiędzy znajduje się jeszcze działka nr [...] o takim samym przeznaczeniu). Fakt wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 maja 2021 r., w której pod warunkami stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "Zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w m. M.", nie oznacza istnienia ograniczeń w zabudowie działki, a ewentualne immisje stanowią podstawę do dochodzenia roszczeń w postępowaniu cywilnym. Teren inwestycji znajduje się w granicach strefy ochrony pośredniej, gdzie zabrania się wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, jednakże "poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi, o których mowa w art. 9 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne" (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 2/2011 Dyrektora RZGW w K. z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki S. i w miejscowości S., gmina S., powiat krakowski). Zarówno kontener obsługi wagi samochodowej, jak i kontener na środki neutralizacji zapachów (niewielkie obiekty o wysokości 3,5 m) zlokalizowano od północy w środkowej części terenu inwestycji w odległości 7,83 m od północnej granicy oraz w odległości ok. 70 m od działki. Także obiekt wiaty magazynowania odpadów o wysokości 9,34 m zaprojektowany został w odległości przekraczającej 100 m od granicy. Zbiornik na wody opadowe, zbiornik na ścieki technologiczne i zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowane są w odległości ponad 100 m. Inwestycja nie wpływa też na dostęp do drogi publicznej, skoro działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką drogową będącą własnością gminy. Również lokalizacja miejsc postojowych przewidzianych w projekcie nie będzie wpływała na przyszłą zabudowę nieruchomości żądającej wznowienia. Miejsca parkingowe (6) dla samochodów osobowych są zlokalizowane od strony północnej inwestycji, w najmniejszej odległości od granicy terenu inwestycji, która wynosi 16,62 m. Miejsca parkingowe dla samochodów ciężarowych (8) zlokalizowane są od strony południowo-zachodniej terenu inwestycji, a zatem po przeciwnej stronie w wymaganych przepisami odległościach od granicy. W ramach inwestycji przewiduje się budowę szczelnego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zbiornik ten ma pojemność nieprzekraczającą 10 m3 i został zlokalizowany w odległości 7,5 m od północnej granicy terenu inwestycji, a zatem w odległości ok. 110 m, czyli zgodnie z § 36 rozporządzenia WT Odnosząc się do przepisów przeciwpożarowych (§ 271-273 rozporządzenia WT), z których wynika m.in., że minimalne odległości między budynkami powinny wynosić 8 m, należy stwierdzić, że w sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zabudowy. Zamierzenie budowlane nie będzie miało także wpływu na zabudowę działki żądającej wznowienia. W kwestii potencjalnej przyszłej zabudowy stwierdzenia wymaga fakt, że inwestycja ze względu na swoją wielkość i funkcję, nie będzie ograniczała możliwości zabudowy działki zgodnie z postanowieniami miejscowego planu i w dopuszczonym przepisami zakresie. E. L.-P. wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 104, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 152 § 1 kpa przez wydanie postanowienia (22 maja) po zakończeniu postępowania decyzją (19 maja); 2) art. 152 § 1 kpa przez odmowę wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę mimo zagrożenia dla zlewni S. , bo na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Pismem z 22 września 2025 r. inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że inwestycję zakończono i oddano do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując zatem w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest zatem prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być jednocześnie dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20, publ. CBOSA). Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16, publ. CBOSA). Nie wystarczy tu zatem samo istnienie przesłanki wznowieniowej. W postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Co równie istotne w orzecznictwie wskazuje się, że nawet samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji i automatycznego zastosowania art. 152 § 1 (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, publ. CBOSA). Z art. 152 § 1 nie wynika w jakim terminie powinno być wydane postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, niemniej niewątpliwie może to nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje badania dotyczące wystąpienia podstaw wznowienia postępowania i dalszego pozostawania w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji. Istota zasady trwałości decyzji ostatecznych obliguje bowiem do tego, aby do kwestionowania owej trwałości – a więc także przerwania możliwości wykonywania decyzji – podchodzić dość ostrożnie. Nadmierne szafowanie wydawaniem postanowień wstrzymujących wykonanie decyzji mogłoby całkowicie deprecjonować ową trwałość. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z 29.07.2014 r., II OSK 527/13, iż wstrzymanie wykonania decyzji powinno być uznawane za "środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach". (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 152.) W niniejszej sprawie organ I Instancji tj. Starosta Myślenicki odmówił wstrzymania wykonania decyzji w dniu 11 czerwca 2024 r., a więc następczo – po wydaniu w dniu 31 maja 2024 r. decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu, a zatem po decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe w I Instancji. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 152 § 1 Kpa przez wydanie postanowienia po zakończeniu postępowania decyzją. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że decyzja organu I Instancji (Starosty Myślenickiego) odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postepowania nie kończy postępowania administracyjnego toczącego się w trybie wznowieniowym. Każde postępowanie administracyjne jest bowiem po myśli art. 15 Kpa dwuinstancyjne, zatem postanowienie to nie zapadło "po zakończeniu postępowania" jak wskazuje skarżąca, a jedynie po zakończeniu postępowania przez organ I Instancji. Prawdą jest, że co do zasady rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu organ I Instancji podejmuje przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, jednak wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji już po wydaniu decyzji merytorycznej nie jest naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym naruszeniem, które uprawniałoby sąd do uchylenia tego postanowienia. Co więcej skarga składana do wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczy rozstrzygnięcia organu II Instancji, które to rozstrzygnięcie z reguły podejmowane jest już po wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę wznowienia co do istoty przez organ I Instancji. Paradoksalnie, w rozpatrywanej sprawie wobec takiej a nie innej kolejności wydawanych aktów administracyjnych, organ bez wątpienia wykazał brak spełnienia przesłanki wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 152 § 1 Kpa, tj. brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 Kpa związane z odmową uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w niniejszej sprawie nie mogą być rozpatrywane i nie mają znaczenia dla kontroli kwestionowanego postanowienia. Zarzuty te mogą być rozpatrywane tylko w skardze na decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawę wznowienia postepowania. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.