II SA/Kr 712/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: SKO-OŚ-4170-2/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej . skargę oddala.

Wójt Gminy Ł. działając na podstawie art. 9 zb ust. 1 oraz art. 9 n ust. 1 i 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. nałożył na S. T. karę pieniężna w wysokości 36 500,00 zł za przekazanie do Wójta Gminy Ł. po terminie rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 rok. Od tej decyzji odwołanie wniósł S. T. zarzucając naruszenie art. 189d w zw. z art. 189f K.p.a. poprzez zaniechanie analizy dyrektyw nakładania administracyjnej kary pieniężnej; art, 7, art. 8, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 189f K.p.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego i klarownego wyjaśnienia skarżącemu tego, czy waga naruszenia prawa była znikoma i jaki formalnie wpływ miała ona na przebieg procesów społeczno-gospodarczych; art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie klarownego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji; art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez podjęcie postępowania dopiero po upływie dwóch lat, co miało istotny wpływ na okres w opóźnieniu do złożenia sprawozdania. Wskazując na powyższe zarzuty, rozwinięte następnie w uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 17 kwietna 2023 r. nr SKO-OŚ-4170-2/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Przywołany przepis stanowi konsekwencję uregulowań zawartych w art. 9n ustawy, z których wynika, że: podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1); sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2); podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, kara pieniężna nakładana za uchybienie obowiązkowi terminowego złożenie sprawozdania nie jest przy tym oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Jej istotą jest przymuszenie zobowiązanego podmiotu do sporządzania i terminowego przekazywania sprawozdań właściwemu organowi. Przy jej ustalaniu nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku, a jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Oznacza to, że ustawodawca w rym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Jakkolwiek bowiem zauważyć można, że w art. 9zc ust. l ustawy przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Op 392/19). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że odwołujący w dniu 29 stycznia 2020 r. został wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Wójta Gminy Ł., z którego został wykreślony dopiero w dniu 3 marca 2022 r. Z powyższego wynika, że w 2020 roku odwołujący był wpisany do ww. rejestru, więc nawet pomimo faktycznego braku odbierania odpadów w tym okresie, był zobowiązany do złożenia Wójtowi Gminy Ł. sprawozdania zerowego. Z akt sprawy wynika z kolei, że odwołujący złożył Wójtowi Gminy Ł. roczne sprawozdanie zerowe za 2020 rok dopiero w dniu 31 marca 2022 r., pomimo, iż zgodnie z przepisami art. 9n ust. 2 i ust. 6 ustawy, winien był je złożyć najpóźniej w dniu 31 stycznia 2021 r. W tym stanie opóźnienie w złożeniu przez odwołującego przedmiotowego sprawozdania wyniosło więc ponad rok. W konsekwencji należało stwierdzić, że na gruncie stanu faktycznego zostały spełnione wszystkie przesłanki wymierzenia odwołującemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Kara ta zasadnie została przy tym wymierzona odwołującemu w maksymalnym wymiarze 36.500,00 zł, z uwagi na fakt, że opóźnienie w złożeniu sprawozdania przez odwołującego wyniosło ponad rok. Jednocześnie słusznie stwierdzono brak podstaw do odstąpienia od wymierza kary pieniężnej odwołującemu. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 189 f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Oceniając stan faktyczny niniejszej sprawy pod kątem przepisu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. (bezspornym bowiem jest, że przesłanka uprzedniego ukarania wynikająca z art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. w ogóle w sprawie nie zachodzi) należy stwierdzić, że możliwość przyjęcia znikomej wagi naruszenia prawa zasadniczo w przypadku naruszenia przypisanego odwołującego, zasadniczo należy ograniczyć wyłącznie do tych przypadków, w których ewentualnie opóźnienie w złożeniu sprawozdania byłoby znikome i wyniosło dzień lub maksymalnie kilka dni. Odwołującemu natomiast wymierzono karę w maksymalnej wysokości przewidzianej przez ustawę - 36.500,00 zł z tego względu, że sprawozdanie zostało przez odwołującego przekazane przeszło po rok po upływie terminu wynikającego z ustawy. Nie sposób więc przyjąć znikomości naruszenia, w przypadku gdy kwalifikuje się ono do wymierzenia kary w maksymalnej wysokości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. T. zarzucając naruszenie: 1/ art. 189 f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 a k.p.a. w zw. z art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów, brak uwzględnienia przez organ, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu publicznego i poprzestaniu na ograniczeniu się wyłącznie do wskazania, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, 2/ art. 107§1 pkt 6 k.p.a. w zw. z § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji przez organ konkretnych faktów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję oraz dowolną, arbitralną i wyłącznie wybiórczą ocenę zgormadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, 3/ art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku ustalenia przyczyn w uchybieniu terminu złożenia sprawozdania. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o nałożeniu na skarżącego, który zgłosił działalność podlagająca na odbiorze odpadów komunalnych, kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania rocznego za rok 2020. Skarżący zarzuca, że nałożenie kary jest niezasadne, ponieważ mimo zgłoszenia zamiaru odbioru odpadów komunalnych, działalności tej nie podjął. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach(t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 (dalej; u.c.p.g.). podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust 6). Z kolei przepis art. 9x ust 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, iż przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r. II OSK 3224/14 "Na gruncie literalnych, systemowych i celowościowych reguł wykładni należy skonstatować, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Obowiązkiem sporządzenia sprawozdania objęte są wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro tym obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru to nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone i przekazane bez względu na fakt, czy odbiór odpadów, w danym okresie, miał miejsce czy też nie. Zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy (...). Przy wykładni zwrotu: "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można się ograniczać wyłącznie do treści art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zwrot ten jest wielokrotnie używany w u.c.p.g. Racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, że tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższe zasada określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń). Zakładając, że racjonalny ustawodawca przestrzega powyższych reguł redakcyjnych, które w procesie stosowania prawa muszą być przyjęte, jako reguły interpretacyjne, należało, w procesie wykładni przepisów art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przyjąć, że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przemawia wykładnia systemowa i celowościowa powiązana z treścią art. 9i u.c.p.g., art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i art. 9q u.c.p.g. Zgodnie z art. 9i u.c.p.g., w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. Akceptacja interpretacji opierającej się na faktycznym prowadzeniu działalności powoduje, że przepis ten byłby dysfunkcyjny w procesie jego stosowania. Przyjęcie, że faktyczne nieodbieranie odpadów zwalnia od informowania organu (składania sprawozdań) w istocie doprowadziłoby do sytuacji faworyzującej określoną grupę podmiotów, a przez to naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. III OSK 3257/21 oraz z dnia 29 grudnia 2016 r. II OSK 866/15 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r. II SA/Gl 19/20. W tym ostatnim wyroku podkreślono, iż "W myśl art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości... przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru. W tym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady" w stosunku do podmiotu, który nie mógł jeszcze legalnie podjąć faktycznie takiej działalności. Skoro wyrażenie to występuje wielokrotnie w ustawie, należy mu nadać jednolite znaczenie. Zwrot ten nie odnosi się zatem jedynie do czynności faktycznej (odbierania odpadów), ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić. Obowiązek składania sprawozdania zerowego jest niezbędny dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania uniemożliwia bowiem dokonanie takiej analizy. Organy nie mogą domniemywać, że dany podmiot nie prowadzi działalności, mimo wpisu do rejestru. Obowiązek sprawozdawczy pozwala organom na wykonanie własnego obowiązku z art. 9q ustawy i nadzór nad podmiotem z konsekwencjami z art. 9j ustawy w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru. Podstawą wydania takiej decyzji nie jest jednak niepodjęcie lub zaprzestanie działalności". Poglądy prawne prezentowane, w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym w niniejszą sprawę. Kwestia składania sprawozdań rocznych przez przedsiębiorców odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jest nie tylko związana z rodzajem prowadzonej działalności ale też z rodzajem działalności deklarowanej. Przepis art. 9c ust 1 u.c.p.g. wyraźnie wymaga od przedsiębiorców odbieranych odpady komunalne wpisu do rejestru gminnego, w gminie na terenie której zamierzają odbierać odpady komunalne. Jednocześnie przepis 9q ust 1 u.c.p.g. wyraźnie wprowadza nałożony na wójtów, burmistrzów i prezydentów obowiązek sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Przepisy te w powiązaniu z art 9c ust 1 u.c.p.g. (przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości) oraz art. 9n ust 6 u.c.p.g. (podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe) wyraźnie wskazują, że sprawozdania roczne składne przez przedsiębiorców odbierający odpady komunale powiązane funkcjonalne są z rocznymi sprawozdaniami, jakie obowiązane jest składać gmina. Ta z kolei nie ma innych narzędzi by sporządzić raport roczny, dotyczący jej polityki śmieciowej, jak analiza sprawozdań rocznych składanych przez przedsiębiorców, którzy taką właśnie działalność deklarują i są objęci gminna ewidencja (rejestrem). W oparciu o te dane, gmina jest w stanie ustalić liczbę podmiotów odbierających odpady komunalne jak i dane dotyczące tych odpadów (art. 9n ust 3 u.c.p.g.). Celon tym służy także sprawozdanie zerowe o którym mowa w art. 9n ust 6 u.c.p.g. . Wykazuje ono liczbę podmiotów które, bądź mimo że deklarują prowadzenie takiej działalności (dokonali zgłoszenia), nie podjęli działalności (odbioru odpadów) bądź działalności takiej zaprzestali. Sankcja o jakiej mowa w art. 9x ust 1 pkt 5 u.c.p.g. dotyczy tych wszystkich przedsiębiorców, którzy są wpisami do gminnego rejestru i albo prowadzą działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od mieszkańców gminy, albo działalność taką zadeklarowali, ale je nie podjęli lub też działalność tą prowadzili ale ją zaprzestali. Te dwie ostatnie kategorie przedsiębiorców, obowiązek składania sprawozdań rocznych obciąża co czasu wykreślenia ich z rejestru (art. 9i u.c.p.g.). Skarżący w dniu 29 stycznia 2020 r. został wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Wójta Gminy Ł.. Z rejestru tego został wykreślony w dniu 3 marca 2022 r. Wynika z tego, że za 2020 r. skarżący był zobowiązany do złożenia sprawozdania zerowego. Sprawozdanie to skarżący złożył w dniu 31 marca 2022 r., pomimo, że winien je złożyć najpóźniej w dniu 31 stycznia 2021 r. Zaniechanie to uzasadnia zatem nałożenia na niego kary pieniężnej w maksymalnej wysokości. Wskazać należy na koniec, że organ przeanalizował także brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, w trybie o jakiej mowa w art. 189 f § 1 K.p.a. W ocenie sądu analiza ta jest prawidłowa. W szczególności organ zasadnie wskazał, że nie można przyjąć, iż zaistniała ustawowa przesłanka by uznać, że waga naruszenia prawa jakiego dopuścił się skarżący jest znikoma oraz, że zaprzestał on naruszania prawa. Okres opóźnienia się przez skarżącego ze złożeniem sprawozdania rocznego jest znaczny, uzasadniający nałożenie kary w najwyższej dopuszczalnej a zarazem wymaganej wysokości (brak tu możliwości miarkowania kary). W ocenie sądu odstąpić od nałożenia kary, w oparciu o wskazaną wyżej regulację można, jeżeli okres opóźnienia w złożeniu raportu rocznego nie jest znaczny i wynika z jakichś obiektywnych okoliczności, na które strona się powołuje i ją wykazuje. W niniejszej sprawie brak podstaw by przyjąć, że takie okoliczności miały miejsce. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.