II SA/Kr 676/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r. znak: SKO.GN/4160/66/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r. nr SKO.GN/4160/66/2024, po rozpoznaniu odwołania P. S.A. w W., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka z dnia 28 czerwca 2024 r. znak: RGN.6841.1.2020, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 1,6478 ha w S. B. oraz prawa własności budowli i urządzeń z towarzyszącą im infrastrukturą. Organy obu instancji wskazały, że okolicznością bezsporną jest, iż działka zabudowana jest linią kolejową, która istniała w dniu 5 grudnia 1990 r. Wniosek strony o nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ww. nieruchomości nie mógł być jednak zdaniem organów uwzględniony w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), bowiem nie została w ogóle wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd (użytkowanie), nie istnieje też inny dokument potwierdzający pośrednio istnienie takiego stosunku prawnego, o którym mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie), który potwierdza zarząd i może być podstawą stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na wezwanie strona oświadczyła, że nie dysponuje powyższymi dokumentami. Nie doszukał się ich również Wojewoda Małopolski, pomimo kwerendy Archiwum Akt Nowych oraz Starostwa Powiatowego S. B., skutkiem czego było wydanie w dniu 12 stycznia 2011 r. decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S. B.. Wprawdzie spółka złożyła zamiast tego oświadczenie, o którym mowa w § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, jednak zdaniem organów oświadczenie to może być dowodem potwierdzającym zarząd wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty, o których mowa w ust. 1 tego przepisu się nie zachowały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalono, że dokumenty te nigdy nie istniały. W odniesieniu do przedłożonej przez spółkę decyzji z dnia 22 lutego 1994 r. aktualizującej opłaty z tytułu zarządu, wskazano, że skoro nie zachowała się uchylona decyzja z 1989 r. w przedmiocie opłat, to nie da się ustalić, czy zawierała ona informację o akcie, na podstawie którego oddano nieruchomość w zarząd. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawa zarządu nie można domniemywać, a decyzja naliczająca opłaty za zarząd może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia zarządu jedynie wówczas, gdy jest w nim wskazana konkretna decyzja administracyjna, ustanawiająca to prawo. Od powyższej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 200 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego, 2. § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 cyt. rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że przedłożone przez skarżącą dowody, w tym decyzja o opłatach nie spełniają wymogów zawartych w rozporządzeniu, 3. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego oraz poprzez błędną ocenę przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat powyższych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 u.g.n., który określa zasady w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Konkretyzację powyższego przepisu zawiera § 4 cyt. rozporządzenia: 1. Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. 2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. 3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. 4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2. Z powyższych przepisów wynika zatem, że podstawową przesłanką uzasadniającą uwłaszczenie państwowych osób prawnych, którą przed komercjalizacją była skarżąca spółka, jest pozostawanie danej nieruchomości w zarządzie tej spółki, który to fakt może być dowodzony za pomocą ściśle określonych dokumentów. Sąd podziela w tym zakresie powielony przez organy pogląd, wyrażany konsekwentnie w orzecznictwie, zgodnie z którym istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2025 r., I OSK 2474/23, 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20). Należy również zgodzić się z organami, które stwierdziły, że oświadczenie, potwierdzające zarząd, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi skuteczny dowód wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty wymienione w ust. 1 cyt. przepisu. Powyższe sformułowanie zakłada zatem, że dokumenty te niegdyś istniały, lecz nie uległy zachowaniu. Skoro zatem w toku postępowania uwłaszczeniowego zostanie ustalone, że dokumenty te nigdy nie istniały, oświadczenie nie będzie mogło skutecznie sanować tego braku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2064/23, z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1141/22). Organy niesłusznie zdeprecjonowały jednak przedstawiony przez skarżącą spółkę dowód w postaci decyzji aktualizującej opłaty z tytułu zarządu sporną nieruchomością. Należy bowiem wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, która jednoznacznie przesądziła, że "w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.)". Powyższa uchwała znajduje zastosowanie w postępowaniach uwłaszczeniowych, a zatem również w niniejszej sprawie. Ma ona charakter wiążący i wyeliminowała odmienną linię orzeczniczą, na którą powoływały się organy. Znalazła też odzwierciedlenie w późniejszych wyrokach, w których argumentowano, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat miała i ma na celu ustalenie, kto jest zobowiązany do wnoszenia należności z tytułu zarządzania cudzą nieruchomością. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ, co do zasady, powinno być poprzedzone ustaleniem, kto w świetle prawa sprawuje zarząd nad daną nieruchomością. Jeżeli w decyzji "opłatowej" wskazano dany podmiot jako zobowiązany do uiszczania opłaty, należy przyjąć, że dokument ten potwierdza jego prawo do zarządu nieruchomością (por. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1466/21). W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia nałożony przez organy dodatkowy warunek, aby w ww. decyzji opłatowej wskazana była wyraźnie decyzja oddająca nieruchomość w zarząd, co wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie art. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego. W opinii Sądu organy ponadto przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób nieprawidłowy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po pierwsze w sposób wadliwy oceniły moc dowodową decyzji opłatowej, z góry przekreślając jej skuteczność. Po drugie, organy nie przejawiły żadnej aktywności procesowej w celu odnalezienia dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Owszem, spółka nie przedstawiła tych dokumentów. Nie zwalniało to jednak organów z podjęcia samodzielnych kroków w celu ich odnalezienia. Nie jest w tym zakresie wystarczające oparcie się na ustaleniach innego organu, który w toku odrębnego postępowania nie zdołał odnaleźć adekwatnych dokumentów. Stanowiło to wyraz nieuprawnionego zaniechania, tym bardziej, że decyzja, na którą powoływały się organy zapadła w trybie postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego przez Wojewodę, na podstawie odrębnej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32 poz. 191). W orzecznictwie często podkreśla się rozłączność tych trybów, wskazując, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych (por. cyt. powyżej uchwała NSA). Ma to doniosłe znaczenie praktyczne w sferze dowodowej. Przykładowo NSA w jednym ze swoich wyroków stwierdził, że "decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej – art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego" (por. uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16). Z powyższego wynika, że choć w obydwu postępowaniach (uwłaszczeniowym i komunalizacyjnym) badane są podobne przesłanki, jednak zakres środków dowodowych jest różny w obydwu tych trybach. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy raz jeszcze – w sposób samodzielny – przeprowadzą postępowanie dowodowe z uwzględnieniem powyższych wskazówek prawnych, odnoszących się w szczególności do mocy dowodowej decyzji aktualizującej wysokość opłat za zarząd, nie ograniczając się w tym zakresie do ustaleń poczynionych w toku odrębnych postępowań. W szczególności konieczne będzie ustalenie, czy działka [...] mieściła się w obszarze zajętym przez grunty wskazane w decyzji z 22 lutego 1994 r. Jak wskazuje bowiem NSA w uchwale I OPS 2/23 dowód w postaci decyzji dotyczącej aktualizacji opłat będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, t.j. ustalenia lub aktualizacji za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a.