I OSK 2571/23

Dnia 11 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3012/22 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r. nr DO-II.7610.173.2022.KC w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3012/22 oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r. nr DO-II.7610.173.2022.KC utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lipca 2022 r. nr 2028/2022 o odmowie zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. nr 2020/2016, stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności zabudowanego gruntu, zajętego pod część linii kolejowej nr [...] [...] [...] – [...] [...], położonego w W., Dzielnica [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0949 ha oraz stwierdzającej nabycie w tym samym dniu przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. S.A. w W., zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy przez błędne uznanie, że brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi, pomimo że Minister Rozwoju i Technologii nie dokonał analizy treści konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i bez takiej analizy uznał, że jest wyłączone wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, pomimo tego nie jest wyłączone wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a przy tym takie wzruszenie nie narusza interesu społecznego, II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) przez przyjęcie, że w realiach faktycznych sprawy nie ma możliwości wydania innej decyzji niż ta, która jest zgodna z podstawą jej rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy wnioskodawca składa wniosek o uchylenie decyzji wydanej w wyniku postępowania wszczętego nie z urzędu, a na wniosek strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie nie mógł być zastosowany art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP, Skarb Państwa był już bowiem ujawniony jako właściciel nieruchomości na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z 30 kwietnia 1953 r. Wniosek o zmianę decyzji miał zatem uzasadnione podstawy, aby doprowadzić do zgodności stanu prawnego nieruchomości ze stanem faktycznym i wieczystoksięgowym. Nie było przeszkód do uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, który nie był sprzeczny z interesem społecznym a na podstawie decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie było przeszkód do zmiany decyzji i dokonania uwłaszczenia na innej podstawie niż przepisy art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP, nie zachodziły natomiast przesłanki do wznowienia postępowania ani też do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 16 maja 2016 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty i przedstawiona na ich poparcie argumentacja oderwane są od realiów sprawy i argumentów uzasadnienia Sądu I instancji. W szczególności nie wyjaśniono, na jakiej podstawie w skardze kasacyjnej zarzucono, że rozstrzygnięcie dotyczy odmowy zmiany decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Nie zostało też uzasadnione twierdzenie, że stanowisko organów i Sądu I instancji co do dopuszczalności zastosowania trybu z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) zostało wyrażone bez dokonania ustaleń co do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wzajemnie sprzeczne i niezgodne ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji są też twierdzenia, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie jest możliwe wzruszenie decyzji uznaniowych oraz że w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazuje, iż nie jest dopuszczalna zmiana decyzji związanej. Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot żądania. Skarżąca wniosła bowiem w trybie art. 154 k.p.a. o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. nr 2020/2016 stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności zabudowanego gruntu, zajętego pod część linii kolejowej nr [...] [...] [...] – [...] [...], położonego w W., Dzielnica [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0949 ha oraz stwierdzającej nabycie w tym samym dniu przez P.S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm., dalej: ustawa o komercjalizacji PKP). Zidentyfikowano zatem treść decyzji objętej żądaniem zmiany. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono tezy, że mocą decyzji objętej żądaniem zmiany nie doszło do nabycia prawa przez żadną ze stron. W piśmiennictwie wskazuje się, że ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Jakkolwiek pewna kontrowersja dotyczy tego, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, to kontrowersja ta nie ma znaczenia w niniejszym przypadku. Natomiast utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień lub też treścią jej rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą natomiast już decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków w zakresie wskazanym w decyzji. Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku decyzji deklaratoryjnych (pomijając sporną kwestię co do zasadności podziału na decyzje deklaratoryjne i decyzje konstytutywne), ustalenie, czy na mocy tych decyzji strona nie nabyła prawa, wymaga odwołania się do osnowy takiej decyzji. Pogląd, według którego decyzje deklaratoryjne nie tworzą praw dla strony, nie uwzględnia bowiem, że treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji deklaratoryjnej może być zarówno autorytatywne potwierdzenie uprawnień, które strona nabyła z mocy prawa, jak i wygaśnięcie tych uprawnień z mocy prawa lub stwierdzenie, że na stronie ciążą z mocy prawa pewne obowiązki albo stwierdzenie wygaśnięcia tych obowiązków z mocy prawa (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 154 i powoływana tam literatura). Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że na mocy decyzji ostatecznej doszło do nabycia określonych uprawnień przez strony. Decyzja objęta żądaniem zmiany stwierdza nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, zaś przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Jakkolwiek decyzja stwierdza skutek powstały ex lege, to ukształtowała sytuację prawną zarówno skarżącej, jak i Skarbu Państwa, stwierdzając nabycie przez te podmioty praw określonych w rozstrzygnięciu decyzji. Tryb wszczęcia postępowania (z urzędu bądź na wniosek) nie jest natomiast okolicznością mającą znaczenie, takiej przesłanki art. 154 k.p.a. nie wprowadza, z tego też powodu podnoszony w skardze kasacyjnej argument odwołujący się do wydania decyzji na wniosek strony nie ma prawnego znaczenia. Natomiast Sąd I instancji nie zajął stanowiska w kwestii, czy zmianie mogą podlegać decyzje o charakterze związanym (wskazując na sporny charakter tego zagadnienia), albowiem uznał, że na przeszkodzie do zastosowania trybu z art. 154 § 1 k.p.a. stoją inne, dostatecznie istotne przeszkody, kwestia ta nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 i 2 k.p.a. nie znajdują wobec powyższego potwierdzenia. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. i art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP. Jak wyżej wskazano, tryb wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej żądaniem zmiany nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek art. 145 § 1 k.p.a. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a., możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego, skutkowałoby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Nie można także instytucją zmiany decyzji zastępować trybów nadzwyczajnych wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności. Skarżąca domagała się zmiany decyzji wydanej w trybie art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP podnosząc, że organ winien wydać swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 34 i 34a tej ustawy, a to ze względu na ujawnioną po wydaniu decyzji nową okoliczność, że Skarb Państwa był właścicielem działki na podstawie orzeczenia z 30 kwietnia 1950 r. o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 37a ww. ustawy, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z kolei w myśl art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że przytoczone przepisy regulują odrębne tryby uwłaszczenia, które dokonuje się w oparciu o różne przesłanki i wywołuje odmienne skutki prawne, w innych przedziałach czasowych. Z tej przyczyny nie jest możliwe dokonanie, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP w ten sposób, że organ wyda nową decyzję opartą na innej podstawie prawnej (tj. art. 34 tej ustawy), która ma zastosowanie do całkiem odmiennych stanów faktycznych (w pierwszym przypadku do gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, zaś w drugim do gruntów będących własnością Skarbu Państwa). Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.