II SA/Kr 602/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [....] S.A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 lutego 2014 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 17 stycznia 2014 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. [....] S.J. z siedzibą w K. -ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa sieci wodociągowej w ul. [....] w K. na działkach nr nr [....] obręb [....] . W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia objęcie jej procedurą postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta K. wskazał następnie, że postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent podkreślił, że w ramach postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, zaś projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę Okręgowej Izby Architektów. Organ zaznaczył też, że w toku postępowania uzyskano niezbędne opinie. Odnośnie uwag i zastrzeżeń wniesionych przez [....] S.A. Prezydent wyjaśnił, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do danej nieruchomości, zaś kwestia ewentualnych strat poniesionych w wyniku realizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od decyzji organu l instancji złożyła [....] S.A z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 1 sygn. akt II SA/Kr 602/14 kpa, a także art. 6 pkt 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Ponadto podniesiono naruszenie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 107 § 1 kpa w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosownych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez zastosowanie sprzecznych oznaczeń działek ewidencyjnych, w tym nr [....] obręb [....] w części graficznej i w tekście decyzji, w sposób uniemożliwiający ich jednoznaczne powiązanie. Strona odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że na etapie postępowania o lokalizacji celu publicznego kwestia uprawnień właścicielskich nie jest przedmiotem analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kp., utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W ocenie Kolegium planowana inwestycja mieści się w definicji celu publicznego zawartej w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami opartej na kryterium przedmiotowym, albowiem realizuje cele publiczne i w przyszłości przejdzie na własność odpowiedniej jednostki organizacyjnej, służąc społeczności lokalnej. Bezspornym,. zdaniem Kolegium, jest, że budowa sieci wodociągowej stanowi działanie o znaczeniu lokalnym. Natomiast bez znaczenia, zdaniem Kolegium, pozostaje to, czy jest finansowana ze środków publicznych, czy też w pełni ze środków prywatnych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia praw osób trzecich, Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego kwestia zgody strony odwołującej na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu do niej należącego oraz tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym będą stanowić przedmiot analizy w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od treści zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z regulacją 2 sygn. akt II SA/Kr 602/14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z regulacją ustaw szczególnych, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej. Skargę na decyzję SKO w K. wniosła [....] S. A. z siedzibą w K. , zarzucając jej naruszenie: * art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu l instancji; * art. 80 w związku z art. 104 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji z pominięciem faktów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego; * art. 6 pkt 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie; * art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 107 § 1 kpa w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez zastosowanie sprzecznych oznaczeń działek ewidencyjnych, w tym nr [....] obręb [....] w części graficznej i w tekście decyzji, w sposób uniemożliwiający ich jednoznaczne powiązanie; * art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż na etapie postępowania o lokalizacji celu publicznego kwestia uprawnień właścicielskich nie jest przedmiotem analizy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia lokalizacji celu publicznego w granicach nieruchomości składającej się z działki nr [....] obręb [....] jednostka ewidencyjna [....] , a nadto o wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. sygn. akt U SA/Kr 602/14 W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie -w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647 ze zm.) stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontrolowanym postępowaniu nie ulegało wątpliwości, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc konieczne było rozstrzygnięcie kwestii lokalizacji przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji. 4 sygn. akt II SA/Kr 602/14 Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzje wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyjaśnić trzeba też, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co wynika z treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Zatem organ administracji, do którego wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, po sprawdzeniu tego, czy wniosek ten spełnia wymogi formalne, powinien przede wszystkim zbadać, czy planowana inwestycja może być uznana za inwestycję, celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "inwestycji celu publicznego" zawarta została w art. 2 pkt 5 ustawy, który stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. 6518 ze zm.). Ten zaś przepis w punkcie 3 jako cel publiczny wymienia budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Nie ulega więc wątpliwości, że wniosek [....] S.J. z siedzibą w K. o ustalenie lokalizacji inwestycji dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej w ul. [....] w K. na działkach nr nr [....] obręb [....] " dotyczył inwestycji celu publicznego i prawidłowo został rozpatrzony przez organy administracji architektoniczne - budowlanej w trybie przewidzianym dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wspomniano wyżej, z treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany i stanowi prawnie określoną 5 sygn. akt II SA/Kr 602/14 formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa" (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SAAA/a 441/06). Przepis art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, by wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo przyjęły, że wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełniał wskazane wymogi, zaś Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wyraźnie stwierdził, że nie jest wymagane jego uzgodnienie dla przedmiotowej inwestycji. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 kpa). W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść załączników do decyzji Prezydenta Miasta K. umożliwiały stronom, w tym też stronie sygn. akt II SA/Kr 602/14 skarżącej, zapoznanie się z motywami p"odjętych przez organy rozstrzygnięć. W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji organów administracyjnych obu instancji odnoszą się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, wskazują ustalenia faktyczne, treść .mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych oraz motywy podjętych przez organy rozstrzygnięć. Dlatego spełniają one wymogi z art. 107 § 3 kpa. Trafnie też organy obu instancji zakreśliły granice postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyjaśniając, że kwestie dotyczące spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą rozpatrywane w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą, a odnoszące się do szczegółowego usytuowania planowanej inwestycji, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 2, art. 6 pkt 2, art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie były zasadne. Powyżej przedstawiono wykładnię tych przepisów, które zakreślają ramy postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz określają charakter decyzji ustalającej lokalizację takiej inwestycji. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie prawidłowo odczytały treść tych przepisów, zastosowały je do ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wobec spełnienia wymogów stawianych wnioskowi o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organy architektoniczne - budowlane nie miały podstaw do negatywnego załatwienia wniosku inwestora. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa własności strony skarżącej. Niewątpliwie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, lecz sama w sobie nie narusza prawa własności, zaś organy architektoniczne - budowlane nie są uprawnione do wykraczania poza zakreślone prawem granice postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i dokonywanie np. analizy zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji oraz jej proponowanego przebiegu. Trafnie organy wskazały, że szczegółowy przebieg wodociągu określony zostanie dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadnie też zarzucono w skardze wadliwe określenie przebiegu 7 sygn. akt II SA/Kr 602/14 planowanej inwestycji. Należy pamiętać, że załączniki stanowią integralną część decyzji. W ocenie Sądu na podstawie treści decyzji organu l instancji oraz załącznika graficznego można jednoznacznie określić rodzaj i planowany przebieg planowanej inwestycji z zachowaniem stopnia szczegółowości wymaganego na tym etapie procesu inwestycyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalić skargę na postawie art. 151 ppsa.