II SA/Kr 592/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Nr IX/67/15 Rady Gminy Lanckorona z dnia 24 czerwca 2015 roku w sprawie Zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. [...] Sp. z o. o. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr IX/67/15 Rady Gminy Lanckorona z dnia 24 czerwca 2015 roku w sprawie Zmiany Nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona (zwaną dalej: "plan"), zarzucając naruszenie: 1. art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2023.633 t.j. z dnia 2023.04.03, zwanej dalej: "p.g.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02, zwanej dalej: u.o.p.z.p.) polegające na braku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin ". " w treści przedmiotowej uchwały pomimo obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2022.2556 t.j. z dnia 2022.12.09, zwanej dalej: "p.o.ś") w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na braku uwzględnienia obszaru występowania złoża kopalin ". " oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża w treści przedmiotowej uchwały, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 32 ust. 2 w zw. z art. 33 u.o.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na braku aktualizacji studium przed przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzez niewydanie uchwały o aktualności obowiązującego studium, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na niewprowadzeniu w treści uchwały zakazu zabudowy na udokumentowanym złożu piaskowców krośnieńskich "S. i", co też narusza ochronę złoża i czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 z dnia 1997.07.16, zwanej dalej: "Konstytucją RP") w zw. z art. 7 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu przez Radę Gminy Lanckorona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie działalności wydobywczej przez Skarżącą w ramach złoża kopalin ". ", czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w S. , gmina L., powiat wadowicki, województwo małopolskie. Skarżąca jest podmiotem zainteresowanym wykupem bądź wydzierżawieniem pozostałej części udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "S. kat. Cl, po otrzymaniu koncesji. Nadmienić przy tym należy, że powierzchnia rzeczonego złoża stanowi obszar powyżej 2 ha. Skarżąca otrzymała zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, które stanowią pozostałą część ww. złoża, celem sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Spółka otrzymała zalecenia konserwatorskie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 grudnia 2011 roku, nrOZKr.5183.715.2011.ED. Skarżąca podpisała również umowy z innymi właścicielami działek, na których nieruchomości zostało udokumentowane złoże piaskowców krośnieńskich [...] Wg skarżącej Rada Gminy Lanckorona uchwaliła przedmiotową uchwałę stanowiącą plan zagospodarowania miejscowego. Przedmiotem uchwały Rady Gminy Lanckorona numer IX/67/15 z dnia 24czerwca 2015 roku była modyfikacja obowiązującego planu dot. między innymi miejscowości Skawinki, o czym mowa w §1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, jednocześnie w treści zaskarżonego planu nie zostało ujawnione złoże kopalin "S. " mimo wyraźnego obowiązku ciążącego w tym zakresie na organach gminy L. Ponadto w § 10 ww. uchwały wskazano, iż: "Na całym obszarze objętym zmianą planu wprowadza się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem budowy dróg i infrastruktury technicznej". W ocenie Skarżącej akt prawa miejscowego w postaci przedmiotowej uchwały, narusza interes prawny spółki zarówno jako właściciela nieruchomości, jak również jako przedsiębiorcy zamierzającego prowadzić działalność wydobywczą, z uwagi na brak ujawnienia w treści przedmiotowej uchwały, udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "S. " pomimo ciążącego na organach gminy L. obowiązku. Zaskarżony plan miejscowy w sposób oczywisty wyklucza możliwość uzgodnień koncesyjnych o których mowa w art. 23 p.g.g., co dodatkowo świadczy w ocenie Spółki, o bezprawności działań organów gminy. Wniosek ten wynika z faktu, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości blokowania planami miejscowymi uzgodnień koncesyjnych. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze w precyzyjny sposób określa warunki uzyskania koncesji na udokumentowanym złożu o powierzchni powyżej 2 ha. Dodatkowo w piśmie z dnia 27.06.2023r. skarżąca podkreśliła, iż posiada umowę dzierżawy dotychczas eksploatowanego złoża, natomiast w zakresie spornego terenu objętego zmianą posiada "zbliżone" umowy z właścicielami działek na których położona jest pozostała część terenu górniczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku interesu prawnego skarżącej względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała dotyczy zmiany planu w zakresie terenu położonego w miejscowości S. o łącznej powierzchni 1,0880 ha. Uchwałą Nr XXXV/274/14 z dnia 26 lutego 2014 roku Rada Gminy Lanckorona przystąpiła do sporządzenia Zmiany Nr 2 miejscowego planu zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze. Jest to obszar pod budowę boiska sportowego. Zmiana nie dotyczyła działek będących w jakimkolwiek posiadaniu czy też w stosunku do których skarżący miałby jakikolwiek tytuł prawny. Te okoliczności determinują ocenę interesu prawnego. Legitymację czynną do złożenia skargi ma każdy czyjego interesu dany akt prawa miejscowego dotyczy. Przedmiotowa uchwała wprowadzała regulacje planistyczne w stosunku do bardzo ścisłe ograniczonego terenu na którym miało zostać i zostało wybudowane boisko sportowe i te działki należało określić pod względem ich zagospodarowania. Dlatego Gmina Lanckorona kwestionuje jakikolwiek interes prawny w zaskarżeniu tej konkretnej uchwały planistycznej. Przedmiotowa uchwała jako nie odnosząca się do nieruchomości stanowiących własność skarżącego nie narusza jego interesu stad w trybie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy PPSA skarga winna ulec odrzuceniu. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego w rozstrzygnięciu o przeznaczeniu danej nieruchomości na budowę boiska sportowego. Samo stwierdzenie że jest on zainteresowany kupnem bez określenia szczegółów ewentualnej transakcji czego miałoby dotyczyć jakich działek itd. Nie wystarczy zdaniem organu do wykazania interesu prawnego. Przeciwna konstatacja poprowadziłaby do wniosku że w zasadzie każdy miałby interes prawny w zaskarżeniu uchwały co jest sprzeczne z duchem przepisów o interesie prawnym. Wskazano na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego który w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. III OSK 333/23 stwierdził, iż skarga z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stanowi środka nadzoru, ale jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W kontekście tego orzeczenia uznać należy że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego oraz nie wykazał na czym miałoby polegać jego naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. stosownie do którego uchwałę do sądu administracyjnego może zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oceniając wystąpienie po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 101 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że legitymacja procesowa we wspomnianym przepisie została odmiennie określona niż w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że legitymowanym do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem stroną w postępowaniu, wynikającym z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Zgodnie z orzecznictwem można dostrzec, iż w art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził ograniczenia podmiotowe i ukształtował szczególną legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na, w tym przypadku, uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538). Należy zatem podkreślić, że w pierwszej kolejności strona skarżąca powinna wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, aby można było merytorycznie procedować sprawę i dokonać merytorycznej oceny przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie można wskazać kryterium naruszenia interesu prawnego, koniecznego w przypadku skargi wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., jako naruszenie przez skarżony akt interesu własnego, indywidualnego, a także opartego o konkretny przepis prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 793/15). Konieczne jest istnienie wymiernego prawnie związku pomiędzy interesem prawnym jednostki – skarżącego a aktem lub czynnością organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12, LEX nr 1295818), a zatem konieczne jest, aby wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a "konkretną indywidualną sytuacją prawną" podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13). W orzecznictwie można wskazać, że naruszenie interesu, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. "musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny", a także iż "uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 368/13). Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma zatem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Tymczasem skarżona uchwała dotyczy zmiany planu w zakresie terenu położonego w miejscowości S. o łącznej powierzchni 1,0880 ha, to jest działek do których strona skarżąca nie ma żadnych praw. Zmiana planu nie dotyczyła działek będących w jakimkolwiek posiadaniu czy też w stosunku do których skarżący miałby jakikolwiek tytuł prawny. Przedmiotowa uchwała jako nie odnosząca się do nieruchomości stanowiących własność skarżącego nie narusza jego interesu prawnego. Strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego w rozstrzygnięciu o przeznaczeniu danej nieruchomości na budowę boiska sportowego. Samo stwierdzenie że jest ona zainteresowana kupnem bez określenia szczegółów ewentualnej transakcji, czego miałoby dotyczyć, jakich działek itd. nie stanowi o wykazaniu interesu prawnego. Ze skargi nie wynika także, aby przeznaczenie działek co do zmienionego planu tj. pod boisko sportowe w jakikolwiek sposób oddziaływało na nieruchomości obecnie stanowiące własność strony skarżącej. Przedmiotowa uchwała wprowadzała regulacje planistyczne w stosunku do bardzo ścisłe ograniczonego terenu na którym miało zostać i zostało wybudowane boisko sportowe i te działki należało określić pod względem ich zagospodarowania. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W przekonaniu Sądu, pomimo obszernej argumentacji skargi, brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony, podjęciem zaskarżonej uchwały. Przeciwna konstatacja poprowadziłaby do wniosku że w zasadzie każdy miałby interes prawny w zaskarżeniu uchwały co jest sprzeczne z duchem przepisów o interesie prawnym. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stanowi środka nadzoru, ale jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r. III OSK 333/23). W kontekście tego orzeczenia uznać należy że strona skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego. Z tej przyczyny skarga została odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. W myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu w pkt II wyroku, zwrócono wpis od skargi.