II OSK 802/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Popów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 684/19 w sprawie ze skarg M. L. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Popów z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 27/IV/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 684/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skarg M. L. i Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 11 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Gmina P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1 oraz 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że § 8 pkt 2 i 3 uchwały Rady Gminy P. z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowił niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właścicieli nieruchomości przyznane im przez ustawę, a w rezultacie uznaniu zasadności stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru w sytuacji, gdy skarżąca nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego; 2) w przypadku nieuznania powyższego zarzutu, z ostrożności procesowej, Skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uznanie nieważności § 8 pkt 2 i 3 uchwały Rady Gminy P. z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały a nie tylko jej części, gdyż to ostatnie skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym planu, który nie zawierałby wszystkich obligatoryjnych postanowień. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "Ustawy") w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) okazał się niezasadny. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki przyjął w wyroku prawidłowo, że zawarty w zaskarżonej Uchwale przepis § 8 pkt 2 i 3 ustanowiony został sprzecznie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca uregulował w nim dwie sytuacje: 1) przypadek, gdy istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, jednak przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli jest ona wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; 2) przypadek, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właściciele nieruchomości mają obowiązek wyposażenia ich w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, przy czym w tym zakresie wybór należy do właścicieli nieruchomości. Tymczasem w uchwalonym planie miejscowym zawarto ustalenia, że odprowadzanie ścieków komunalnych z obszarów przewidzianych do skanalizowania następuje do systemu kanalizacji zbiorczej, z dopuszczeniem jako rozwiązania tymczasowego odprowadzania ścieków do bezodpływowych zbiorników do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Takie postanowienie Uchwały oznacza, że na obszarach określonych jako: "przewidziane do skanalizowania" nie dopuszczano w ramach rozwiązań tymczasowych zastosowania przydomowych oczyszczalni ścieków, co jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Analiza unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy prowadzi do wniosku, że właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została zrealizowana. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. W rezultacie właściciel nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na danym terenie ma wynikające z ustawy prawo do realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Jeżeli więc w dacie uchwalania planu sieć kanalizacyjna nie istnieje, to przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach także po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA z 25 lutego 2020 r. II SA/Ol 3/20, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r. II OSK 30/19). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że z art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy wynika zasada, że w przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej nieruchomość ma być do niej podłączona, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przypadku, gdy nieruchomość jeszcze przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej wyposażona została w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r. II OSK 1417/18, 3 października 2017 r. II OSK 2367/16, 22 czerwca 2020 r. II OSK 101/20). Powyższa zasada nie dotyczy nieruchomości wyposażonej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, który może być wykorzystywany do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej lub na terenie, gdzie budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona (por. wyrok NSA z 30 maja 2016 r. II OSK 2276/14, wyrok WSA z 14 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 49/10). Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne, Sąd Wojewódzki stwierdził prawidłowo, że przepis § 8 pkt 2 Uchwały jest bardziej rygorystyczny aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan miejscowy nie powinien być sprzeczny. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowym planie ustanawiano niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenia prawa własności przez wyłączenie możliwości korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomościach położonych w obszarach przewidzianych do skanalizowania. Ponadto zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że ani z rysunku planu, ani z jego treści nie wynika, które obszary zostały przewidziane do skanalizowania. W konsekwencji ustalenia planu nie pozwalają na określenie, gdzie obowiązują ograniczenia w sposobie odprowadzania ścieków oraz które tereny zaliczane są do "pozostałych obszarów" objętych regulacją § 8 pkt 3 Uchwały. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, które warunkowało stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że podział na tereny przeznaczone do skanalizowania i tereny pozostałe regulowany jest w odrębnym akcie prawa miejscowego, a więc nie było potrzeby wyznaczenia ich w planie. Rzecz jednak w tym, że organ nie wskazał, a z kontrolowanej Uchwały nie wynika wprost, w jakim akcie prawnym dokonano podziału na obszary przeznaczone do skanalizowania i pozostałe. Odnosząc się do tej kwestii zaznaczyć także należy, że ustanowiona treść planu miejscowego powinna w sposób jednoznaczny wyznaczać adresatom, w jakich przypadkach są zakazane, nakazane lub dozwolone określone sposoby odprowadzenia ścieków (przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych, przydomowa oczyszczalnia ścieków bytowych). Pamiętać również należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p obligatoryjnym elementem planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Dodatkowo Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na zawarty w art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska wymóg zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem m.in. odprowadzania ścieków. Z tych względów wadliwość ustaleń zawartych w § 8 pkt 2 i 3 Uchwały skutkować musiała stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zaznaczyć należy, że skoro celem sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego było wyznaczenie terenów pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowę zagrodową, to niezbędne było kompleksowe uregulowanie zasad w zakresie infrastruktury technicznej związanej z odprowadzaniem ścieków bytowych (nieczystości ciekłych). W konsekwencji wprowadzenie zaskarżoną Uchwałą rozwiązań sprzecznych z wymogami wymienionych przepisów ustawowych prowadziło do stwierdzenia jej nieważności w całości, przy czym nie ma racji Gmina, że w miejsce wadliwej regulacji § 8 pkt 2 i 3 mogłoby znaleźć zastosowanie unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Jak zostało wywiedzione wyżej, obligatoryjne elementy planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) nie mogą być zastąpione stosowaniem przepisu ustawowego, zwłaszcza że art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy nie normuje w sposób wyczerpujący materii dotyczącej zasad i sposobów pozbywania się nieczystości ciekłych (ścieków bytowych) z nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Wobec powyższego chybiony okazał się także zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 15 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. Ustawy. Tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek M. L. o zwrot kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony, bowiem złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie poniósł on kosztów wymienionych w art. 205 p.p.s.a. ----------------------- 6