II SA/Kr 506/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 stycznia 2023 r., znak SKO-ZP-415-327/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz R. , po rozpatrzeniu wniosku A. Ś. (skarżący), decyzją z 15 listopada 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną: instalacja wody ze studni, instalacja kanalizacji sanitarnej do zbiornika szczelnego, instalacja elektroenergetyczna, utwardzenie dojścia i dojazdu, miejsca parkingowe miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych" zlokalizowanej w R. na działce nr ewid.[...] W uzasadnieniu odmowy ustalenia warunków zabudowy organ l instancji wskazał na nie spełnienie warunku z art. 61, ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 zwanej dalej: u.p.z.p.; ustawa) czyli brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innymi słowy organ uznał, że dla przedmiotowego terenu inwestycji brak spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej zabudowy. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem wniosku, czyli ustalenie warunków zabudowy, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi R. . Odwołujący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 103 § 3 k.p.a., art. 61, ust 1 pkt. 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. Dalej podniesiono, że decyzja odmowna odwołuje się do nieobowiązującego stanu prawnego, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to rozporządzenie zostało uchylone w wyniku wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono także, że w przy wydawaniu decyzji błędnie ustalono stan faktyczny gdyż przy tej samej drodze, która obsługuje wnioskowany teren znajduje się jedna działka nr [...] zabudowana dwoma budynkami jednorodzinnymi oraz druga działka nr [...], dla której wydano pozwolenie na budowę. Zdaniem odwołującego obszar analizowany wyznaczono w sposób nieprawidłowy, o minimalnej szerokości, przy braku przeszkód prawnych do określenia tego obszaru szerzej, obejmując zabudowę działek nr [...] i umożliwiając tym samym ustalenie warunków zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 20 stycznia 2023 r., nr: SKO-ZP-415-327/22, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza R. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r., zmienione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - były w dniu wydania decyzji i są obecnie aktami prawa obowiązującymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przyjętego obszaru analizowanego, SKO wskazało, że z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Przepis ten wskazuje minimalne granice obszaru (odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, jednak nie mniejszej niż 50 metrów), który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając jednak na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Jest możliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy. Jak wskazuje organ - w rozpatrywanej sprawie brak jest po temu przesłanek, a więc należy uznać że granice obszaru analizowanego ustalono prawidłowo, jako trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji. W przedmiotowym przypadku organ l instancji wyznaczył obszar analizowany o promieniu 63 m, stanowiącym trzykrotność frontu terenu inwestycji. Jako drogę, do której przylega teren inwestycji uznano działkę nr [...]. Jako front terenu przyjęto odcinek oznaczony w części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako A-B o długości 21 m. Jak wynika z analizy, żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co więcej żadna z działek sąsiednich nie jest w ogóle zabudowana. Zdaniem Kolegium - nie jest zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, ergo nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego terenu. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu argumentu, co do wydanych decyzji administracyjnych dla innych działek, wskazano, że samo wydanie decyzji administracyjnej dla sąsiedniej działki, jak decyzja o warunkach zabudowy, czy decyzja o pozwoleniu na budowę dla danej działki nie powoduje, że działka staje się działką zabudowaną. Zabudowa, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, jako nieistniejąca fizycznie, nie może być przedmiotem analizy dla sprawdzenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Tym bardziej nie może być przedmiotem analizy zabudowa nieistniejąca, dla której ustalono warunki zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia I instancji opartego na przepisach nieobowiązujących już w chwili wszczęcia postępowania, a to przepisach o wyznaczaniu obszaru analizowanego; 2) naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie za prawidłowe wyznaczenie przez organ I instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego - mimo iż z okoliczności sprawy, a zwłaszcza ukształtowania granic nieruchomości, wynika, że obszar ten powinien być większy; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia skutkującego nieuzasadnioną odmową ustalenia warunków zabudowy mimo, iż takie warunki winny były zostać ustalone a więc orzeczenie organu I instancji winno było zostać uchylone a organ wyższego stopnia winien był wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza R. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając skargę w świetle tych kryteriów, stwierdzić należy że jest ona zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23 ) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z tych przepisów wynika prawo podmiotowe właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, jednakże sposób tego zagospodarowania nie jest dowolny. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy planowaniu nowej zabudowy uwzględniać między innymi wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w określonym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie parametrów nowej zabudowy odbywa się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania tych parametrów określają przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 61 ust 5a ustawy - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Podstawowym założeniem tych przepisów jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w analizie urbanistyczno - architektonicznej, sporządzanej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Osoba ta wyznacza wokół terenu planowanej inwestycji tzw. obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie mgr inż. arch. A. S. sporządziła analizę urbanistyczno – architektoniczną, jednak sposób jej sporządzenia budzi uzasadnione wątpliwości. Granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone prawidłowo. Ustalenie granic obszaru analizowanego jest bardzo istotnym elementem procedury poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy. To właśnie ten obszar determinuje ustalenia dotyczące zarówno samej możliwości zabudowy zgodnie z wnioskiem, jak i parametry przyszłej zabudowy. Jego właściwe ustalenie może więc przesądzić, czy w ogóle zabudowa nieruchomości jest możliwa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można podzielić oceny Kolegium w kwestii granic obszaru analizowanego. Jak wskazywano konsekwentnie w odwołaniu i skardze, możliwe i celowe jest ustalenie szerszych granic tego obszaru - niewiele większych od długości dłuższego boku działki objętej wnioskiem. Zdaniem skarżącego granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone jako 1,5 razy dłuższego boku działki inwestycyjnej (protokół rozprawy k - 47). Właśnie ta okoliczność - oraz charakter występującej zabudowy na terenie sąsiednim - nakazywały przyjąć większy promień granicy obszaru analizowanego. Ścisłe trzymanie się minimum w tym zakresie prowadzi bowiem do tego, że nie ustala się warunków zabudowy dla terenu położonego stosunkowo blisko zabudowy już istniejącej. Taka sytuacja może doprowadzić do powstania nierówności wobec prawa, skoro dla właścicieli sąsiadujących działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej i położonych blisko działki skarżącego, decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane. Wbrew ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie istnieją dostateczne powody, aby wyznaczyć obszar analizowany większy niż minimalny, celem urzeczywistnienia zasady wolności zagospodarowania terenu ( art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Organy nie wykazały, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego negatywnie wpływa na ład przestrzenny, bądź pozostaje z nim w sprzeczności. Jedynie ogólnikowo uzasadniły tę okoliczność. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W pewnych wyjątkowych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem okręgowi, ale może to być przykładowo również elipsa. W szczególności, w realiach danej sprawy może zachodzić potrzeba rozszerzenia granic terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione w analizie, a podstawą takiego nietypowego ukształtowania granic obszaru analizowanego musi być potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1167/20). Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, zawarte w niej rozważania odwołują się w części wstępnej do nieobowiązującego przepisu prawa - § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyniki analizy funkcji stanowiące załącznik nr 3 decyzji o warunkach zabudowy do § 3 ust 2 tego rozporządzenia, które w tym zakresie zostało uchylone. Zdaniem strony "może to wskazywać na korzystanie przy wydawaniu decyzji z treści innych orzeczeń w innych sprawach, niewątpliwie jednak dowodzi tego, że organ I instancji nie kierował się tylko i wyłącznie obowiązującymi przepisami prawa - a zatem, że doszło do naruszenia zasady praworządności. Jest to poważne uchybienie, którego, wbrew poglądom organu wyższego stopnia, nie może sanować fakt, że nadal obowiązuje ten sam akt prawny, wspólny dla obu stanów prawnych." Choć zarzut skargi jest zasadny, jednak skarżący w ogóle nie wskazał na jego możliwe skutki, w szczególności czy nowe przepisy inaczej regulują istotny dla sprawy stan prawny. Dodatkowo zauważyć należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którą powołuje się decyzja z dnia 15 listopada 2022 r nie została sporządzona na aktualnej mapie zasadniczej (kopia na dzień 24 stycznia 2022r), bowiem brak na niej już istniejącej zabudowy dwoma budynkami jednorodzinnymi na działce nr [...] (o istnieniu zabudowy wzmiankują w uzasadnienieniach decyzji organy obu instancji). W rzeczywistości obszar zabudowy zbliża się do działki inwestycyjnej nr [...], skoro dla działki [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie budowlane (co zauważają organy obu instancji uzasadnieniach wydanych decyzji). Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r skarżący zwrócił uwagę na stan zaawansowania robót budowlanych na działce nr [...], sąsiadującej z działką skarżącego. Budowa budynku jednorodzinnego w R. przy ul. [...] na działce nr [...] prowadzona jest bowiem na podstawie wydanego pozwolenia nr [...] z dnia 8 lipca 2022 r. (protokół rozprawy k – 47-48). Mapa dla celów sporządzanej analizy powinna w aktualny i pełny sposób obrazować funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę jego zabudowy i zagospodarowania. To wszystko musi zostać rozważone przy wyznaczeniu obszaru analizowanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji zastosują się do wskazanych wytycznych, stosując obowiązujące przepisy prawa, rozważą ponownie wniosek inwestora, po sporządzeniu nowej analizy na podstawie aktualnej kopii mapy zasadniczej, której obowiązek dostarczenia obciąża wnioskodawcę. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone decyzje organów II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259). O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 980 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265)