II SA/Bd 227/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 3 października 2023 r. nr ZP.6730.29.2022, Burmistrza Chodcza, po rozpoznaniu wniosku K. sp. z o. o. w K. (skarżącej spółki) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 12 MW z możliwością realizacji w etapach – każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w obrębie geodezyjnym P. gm. C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził zasadniczo, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."), albowiem o ile na obszarze analizowanym otaczającym teren inwestycji nie występują farmy fotowoltaiczne ani inne obiekty odnawialnych źródeł energii, brak również obiektów przemysłowych, do których zalicza się zabudowę systemami fotowoltaicznymi - § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W obszarze analizowanym występuje rozproszona zabudowa zagrodowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ przedstawił nadto argumentację (powołując się na orzeczenia sądowoadministracyjne) na rzecz stanowiska, że farma fotowoltaiczna nie jest inwestycją, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i winna być zaliczana do kategorii zabudowy przemysłowej. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zakwestionowała stanowisko, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowił instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie i poza analizą pozostawać powinno to, czy inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzją z 2 sierpnia 2023 r. znak KO.411.1859.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, organ przywołał treść art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (powołując publ. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) i wskazał, że skoro w obowiązującym na terenie inwestycji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano dla tego terenu cel "teren wskazany do zalesienia" i brak jest odpowiedniego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, to nie jest możliwe zrealizowanie tam farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW. Kolegium wskazało ponadto, że nawet gdyby dopuścić możliwość realizacji inwestycji tego rodzaju jak zamierzona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a to z uwagi na brak obowiązującego planu miejscowego, to inwestycja taka musi spełniać warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Tymczasem w ocenie SKO prawidłowo organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie mające cechy zabudowy przemysłowej lub produkcyjnej nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i to bez względu na to, że na sąsiedniej działce istnieje zabudowa opisana jako przemysłowa, jednak o znacząco mniejszych gabarytach W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka K. w K. wniosła o jej zmianę ewentualnie uchylenie wraz z decyzją Burmistrza Chodcza oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, - art. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, - art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej instalacji wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., - art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy Prawo energetyczne w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, - art. 8 § 2 i art. 7a § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracyjnych i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania, - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 10 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów, z których wynika, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niezapewnienie czynnego udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest problem dotyczący wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a następnie uznania, że planowana inwestycja polegająca na budowie farm fotowoltaicznych o mocy do 4 MW jest lub nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa ww. przepisie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni słonecznej o mocy do 4 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zarówno Kolegium jak i organ I instancji oparły swoje stanowisko na: 1) wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; 2) uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji; 3) przyjęciu, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM. Sąd orzekający w sprawie dostrzega, że w kwestii wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zaznaczyły się w orzecznictwie dwa stanowiska na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy przywołując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 392/21 oraz przywołane w nim orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zauważa jednak, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominująca staje się wykładania oparta na literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22, z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23, z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23, z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23, z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23,publ. CBOIS). W swoich licznych już wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej - jak słusznie przyjmuje Sąd I instancji - poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stanowisko to koresponduje z formułowanymi przez doktrynę i orzecznictwo postulatami weryfikacji znaczenia przepisów przez pozajęzykowe rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale - w zależności od danego przypadku - mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia. W tym jednak przypadku (...) systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (...) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa - ustalania warunków zabudowy. Po drugie, przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej." (vide wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23). Wskazać w tym miejscu należy, że słusznie w skardze poparto powyższe stanowisko w kontekście dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (publ. Dz.U.UE.L.2018.328.82). Nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów ww. dyrektywy. Jednym z tych celów, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii (vide: wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, dostępny jw.). Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako swoje, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że jest ono podzielane w aktualnym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (vide wyroki: z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21, z 9 listopada 2022 r. sygn. II SA/Bd 209/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 992/22, z 14 lutego 2023 sygn. II SA/Bd 927/22, z 6 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Bd 1288/22 dostępne jw.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję z hipotezy ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, są pomijane. Ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, organy uwzględnią stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Winny w szczególności rozważyć niejednoznaczność sprecyzowania zamierzenia inwestycyjnego jako polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "o łącznej mocy do 12MW z możliwością realizacji w etapach – każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach w ewidencji gruntów i budynków [...] w obrębie P. gmina C.. Takie określenie inwestycji budzi zasadnicze wątpliwości co do jej charakteru (w tym konkretnej ilości instalacji na poszczególnych działkach, jak i w całości) oraz rzeczywistego charakteru. Nie wynika z tak ogólnikowego określenia przedmiotu planowanej inwestycji, dla której inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy to czy planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie jednego zespołu do 12 farm fotowoltaicznych, który będzie składał się z 12 instalacji (każda o mocy do 1 MW) jedynie z możliwością jego realizacji w etapach. Czy inwestor zamierza budować 12 odrębnych farm fotowoltaicznych o mocy do 1MW każda, o łącznej mocy do 12 MW. Ma to istotne znaczenie, chociażby z uwagi na adekwatne do tego określenia obszaru każdej z tych 12 farm na konkretnych działkach ewidencyjnych bądź oznaczenie 1 terenu obejmującego wspólną inwestycją w postaci kilkunastu farm fotowoltaicznych o mocy do 12 MW. Nieprawidłowe jest pozostawienie w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości. Wstępnie ponownej weryfikacji i ewentualnie doprecyzowania wymaga treść wniosku i jego załączników w szczególności w zakresie rzeczywistego charakteru przedsięwzięcia i faktycznego obszaru inwestycji dającego się jednoznacznie określić na terenie poszczególnych działek ewidencyjnych. Konieczne jest wszakże wiarygodne określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia o tak znacznych parametrach - łącznej mocy do 12 MW Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Zasądzony na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 200 p.p.s.a.,zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł.