II SA/Kr 476/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. Ł. i E. S. na uchwałę nr XVI/111/2000 Rady Gminy Kościelisko z dnia 17 lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie Kościelisko oddala skargę.

K. L. i E. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVI/111/2000 Rady Gminy Kościelisko z dnia 17 lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie Kościelisko (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "MPZP"), w części, tj. w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewid. D. [identyfikator działki: [...]], położonej w miejscowości X., gmina Kościelisko (dalej: "Nieruchomość"). Zaskarżonej uchwale zarzucili istotne naruszenie trybu postępowania oraz zasad sporządzenia planu miejscowego, tj.: 1) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a i 11 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.z.p."), poprzez uchwalenie MPZP o treści oczywiście sprzecznej z postanowieniami obowiązującego w dacie uchwalenia MPZP studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko (uchwała nr XIII/88/96 Rady Gminy Kościelisko z dnia 20 czerwca 1996 r.), przy czym sprzeczność ta polega na ustaleniu w MPZP przeznaczenia nieruchomości częściowo pod tereny otwarte - rolne, o podwyższonym reżimie ochrony (symbol: "RE"), podczas gdy w wyznaczonych w Studium kierunkach zagospodarowania oraz wykorzystania tereny te położone są w obrębie strefy potencjalnego rozwoju osadnictwa (symbol: "OS"), tj. na obszarach istniejących i potencjalnych, nowych zespołów zabudowy o planowanym, pełnym standardzie wyposażenia w infrastrukturę techniczną, co w konsekwencji doprowadziło do braku spójności MPZP z polityką przestrzenną gminy Kościelisko, czego wyrazem jest oczywista sprzeczność pomiędzy aktami planistycznymi gminy Kościelisko; 2) art. 33 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a także nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości skarżących, polegających w szczególności na zakazie wznoszenia budynków mieszkalnych, pomimo że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego ograniczenia, które stanowi dotkliwą ingerencję w prawo własności skarżących i zaprzecza istocie wiążącej organ zasady proporcjonalności; 3) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na tym samym obszarze, czego konsekwencją jest przeznaczenie nieruchomości w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej pod różne przeznaczenia terenu (wyłączenie z zabudowy oraz zabudowa mieszkaniowa), pomimo że nie istniały żadne obiektywne czynniki, które uzasadniałyby takie działanie, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia trybu postępowania oraz zasad sporządzania planu miejscowego, a także sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości; 4) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że zachodzi ustawowa przesłanka przyjęcia uzgodnienia lub braku uwag do projektu MPZP, podczas gdy organ nie wystąpił skutecznie o wymagane ustawowo uzgodnienia i opinie, tj. ani nie przedłożył właściwym organom uzgadniającym i opiniującym projektu MPZP, ani nie wyznaczył tymże organom w prawidłowy sposób terminu na przedstawienie stanowiska, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu postępowania oraz zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji skutkowało faktycznym brakiem uzgodnienia i zaopiniowania projektu MPZP, tj. uchwaleniem MPZP bez uprzedniego uzyskania wymaganych uzgodnień i opinii ze strony właściwych organów. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewid. X. [identyfikator działki: [...]], położonej w miejscowości X., gmina Kościelisko; 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości K., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewid. X. - która objęta jest zaskarżoną uchwałą. Przed wniesieniem skargi skarżący zwrócili się do organu z wezwanie, do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wyczerpali tryb zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w zakresie w jakim MPZP przeznacza nieruchomość skarżących pod tereny otwarte - rolne, o podwyższonym reżimie ochrony, oznaczone symbolem "RE", podczas gdy w wyznaczonych w Studium kierunkach zagospodarowania oraz wykorzystania tereny te położone są w obrębie strefy potencjalnego rozwoju osadnictwa (symbol: "OS"), tj. na obszarach istniejących i potencjalnych, nowych zespołów zabudowy o planowanym, pełnym standardzie wyposażenia w infrastrukturę techniczną, MPZP nie jest spójny z określoną w Studium polityką przestrzenną gminy Kościelisko, czego bezpośrednim wyrazem jest oczywista sprzeczność pomiędzy przedmiotowymi aktami planistycznymi. Innymi słowy, kwestionowane ustalenia MPZP są sprzeczne z postanowieniami poprzedzającego je w procedurze planistycznej Studium, zaskarżona uchwała bowiem nie uszczegóławia zapisów w sposób spójny ze Studium, lecz wychodzi poza te zapisy w sposób rozszerzający ponad uwarunkowania i kierunki wskazane w Studium. Okoliczność ta stanowi o istotnym naruszeniu ustawowo określonego przebiegu prac nad sporządzeniem i uchwaleniem MPZP. Powoduje bowiem niezachowanie spójności MPZP ze Studium, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. zgodnie z którym organ wykonawczy gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Uzasadniając zarzut przekroczenia władztwa planistycznego skarżący podnieśli, że zaskarżoną uchwałą organ naruszył art. 33 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości skarżących, polegających w szczególności na zakazie wznoszenia budynków mieszkalnych, pomimo że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego ograniczenia, które stanowi dotkliwą ingerencję w prawo własności skarżących i zaprzecza istocie wiążącej organ zasady proporcjonalności. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione. Zasadniczym w tym względzie przepisem Konstytucji RP, tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy, jest art. 31 ust. 3, w którym to wyrażona została zasada proporcjonalności. Na podstawie zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżących została przeznaczona częściowo pod tereny otwarte - rolne, o podwyższonym reżimie ochrony, oznaczone na rysunku plany symbolem "RE". Dla terenów tych MPZP ustanawia daleko idące ograniczenia w ich zabudowie. MPZP wprowadza bowiem dla oznaczonych symbolem przeznaczenia "RE" terenów generalny zakaz zabudowy, od którego ustalonych zostało zaledwie kilka wyjątków, spośród których jednakże żaden nie dotyczy nieistniejących w dacie uchwalenia MPZP budynków mieszkalnych. Ograniczenia te sprowadzają się zatem do całkowitego wyłączenia nieruchomości skarżących spod zabudowy mieszkaniowej, jednocześnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak daleko idącego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności. Co przy tym istotne, Nieruchomość nie wykazuje jakichkolwiek cech, które świadczyłyby o potrzebie objęcia jej terenu szczególnymi rozwiązaniami planistycznymi w celu zapewnienia ochrony środowiska przyrodniczego. Występujące na terenie Nieruchomości uwarunkowania nie stwarzają również racjonalnych przesłanek do jej rolniczego wykorzystania. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w przypadku nieruchomości nie jest możliwe faktyczne i efektywne wykorzystanie rolnicze gruntów. Nieruchomości tworzą bowiem grunty orne, oznaczone symbolem - R, w klasie VI. Zgodnie z tabelą klas gruntów, stanowiącą załącznik do - obowiązującego w dacie uchwalenia MPZP - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, grunty orne w klasie VI to "gleby orne najsłabsze". Gleby te są bardzo słabe, wadliwe i zawodne, dają plony niskie i niepewne. W pełni uzasadnionym jest wniosek, iż wprowadzony na terenie Nieruchomości faktyczny zakaz zabudowy pozbawiony jest racjonalnego wytłumaczenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż wprowadzenie na terenie Nieruchomości przewidzianych w Studium rozwiązań oraz dopuszczenie sytuowania tamże nowej zabudowy mieszkaniowej doprowadziłoby do bardziej efektywnego i racjonalnego wykorzystania przestrzeni. Wreszcie skarżący zarzucili wadliwość dokonanych w toku procedury planistycznej uzgodnień. Po pierwsze, organ wystąpił o wymagane opinie i uzgodnienia w ten sposób, że wystosował do właściwych organów pismo, które przybrało formę zawiadomienia o przystąpieniu do uzgadniania i opiniowania projektu MPZP. Co jednak szczególnie istotne, organ nie przedłożył wraz z tym pismem projektu MPZP, ograniczając się wyłącznie do poinformowania organów uzgadniających i opiniujących o możliwości wglądu do projektu MPZP w filii Urzędu Gminy Kościelisko. Niewątpliwie samo powiadomienie organów współdziałających o możliwości wglądu do projektu MPZP w wyznaczonym przez organ miejscu nie spełnia określonych przepisami ustawy wymogów proceduralnych w zakresie udostępnienia projektu MPZP do uzgodnienia i zaopiniowania. Wystąpienie o dokonanie uzgodnienia bądź przedstawienie opinii musi zawierać projekt MPZP, albowiem tylko w ten sposób możliwą pozostaje ocena zawartych w nim ustaleń. W sytuacji bowiem, gdy organ planistyczny nie wyposaża organów współdziałających w niezbędny do analizy i sporządzenia opinii bądź uzgodnienia materiał, którego podstawowym elementem jest opracowany projekt planu miejscowego, naruszony zostaje cel procedury planistycznej. Trudno bowiem zakładać, by organ, który nie dysponuje podlegającym ocenie projektem MPZP, mógł wykonać ustawowo określone obowiązki prawidłowo. Tymczasem w związanej z uchwaleniem MPZP procedurze projekt planu nie został faktycznie przekazany do rzeczywistej analizy zawartych w nim ustaleń przez wyspecjalizowane organy. Po wtóre, występując o opinie i uzgodnienia organ nie wyznaczył właściwym organom terminu na ich przedstawienie w sposób prawidłowy. W przywoływanym wyżej zawiadomieniu wskazano, że "ustala się termin przedstawienia uzgodnień i opinii do dnia 26 listopada 1999 roku włącznie". organ wyznaczył zatem ów termin w sposób nieznany ustawie, albowiem określił go w sposób całkowicie niezależny od daty doręczenia organom uzgadniającym i opiniującym wystąpienia o zajęcie przez nie stanowiska w przedmiocie projektu MPZP. Tymczasem bieg terminu na przedstawienie uzgodnień i opinii przez właściwe organy rozpoczyna się "od dnia udostępnienia projektu planu", co zostało wprost przesądzone w art. 22 ust. 1 u.z.p. Nawet zatem pomijając istotną okoliczność braku załączenia projektu MPZP do wystąpienia Organu o przedstawienie uzgodnień i opinii, równie ważnym pozostaje błędne wyznaczenie organom współdziałającym terminu na dokonanie tychże czynności. Przyjęty przez organ sposób wyznaczenia terminu nie gwarantował bowiem, że wszystkim spośród uzgadniających i opiniujących organów zapewniony zostanie przewidziany ustawowo okres na zajęcie w sprawie projektu MPZP stanowiska, który to okres nie może być krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu. W konsekwencji, organ nieprawidłowo i przedwcześnie uznał, że zachodzi ustawowa przesłanka przyjęcia uzgodnienia lub braku uwag do projektu MPZP. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika natomiast, że właśnie w oparciu o tę przesłankę projekt MPZP został uzgodniony" i "zaopiniowany" przez znaczącą większość spośród wszystkich organów współdziałających. Świadczą o tym umieszczone przy widniejących w wykazie uzgodnień i opinii nazwach właściwych organów adnotacje o treści "na mocy art. 22 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, działanie organu należy uznać za niedopuszczalne. Nie można bowiem uznać projektu planu miejscowego za uzgodniony bądź zaopiniowany w sytuacji, gdy organ nie wystąpił skutecznie do organów współdziałających o przedstawienie w tym zakresie stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kościelisko wniósł o jej oddalenie. Procedura MPZP X. część wschodnia opierała się o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1994 Nr 89 poz. 415 ze zm.), a podjęta została w związku z uchwałą nr XIV/100/96 Rady Gminy Kościelisko z 13 września 1996 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących terenów położonych na obszarze Gminy Kościelisko, wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń tych planów na środowisko, która m. in. obejmowała obszar wschodniej części wsi X.. Uchwała stanowiła, że "przedmiotem planu są obszary położone w strefie potencjalnego rozwoju osadnictwa, z możliwością wykorzystania na cele: mieszkalnictwa, bazy mieszkaniowej turystyki i wypoczynku, usług dla mieszkańców i turystów, nieuciążliwej działalności gospodarczej". Uchwała zakładała więc możliwość, a nie obowiązek, przeznaczenia obszarów osadniczych wskazanych w studium na cele mieszkaniowe czy inne. Podkreślić należy, że już w uchwale inicjującej sporządzenie planu zagospodarowania zawarte jest też bezpośrednie nawiązanie do studium. Na uwagę zasługuje również przyjęte założenie ujęte słowami: "stosownie do potrzeb" co nawiązuje do procedury planistycznej w ramach której składane są przez zainteresowanych wnioski, uwagi, zarzuty. Zgodnie z ówczesnymi przepisami tryb sporządzania planu określał art. 18 ustawy. Zarząd Gminy Kościelisko 7 listopada 1996 r. zawiadomił organy o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych i wyznaczył termin składania wniosków do 28 listopada 1996 r. (według rozdzielnika) oraz wszystkich zainteresowanych (poprzez komunikat prasowy). W dokumentacji planistycznej znajduje się oświadczenie Zarządu Gminy Kościelisko oraz projektanta planu o spójności projektu planu zagospodarowania z polityką przestrzenną określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko, uchwalonym w 1996 r., odpowiednio z 12 i 11 lipca 2000 r. Oświadczenia te dowodzą, że opracowujący projekt planu oraz uchwalający dokument ponadobowiązkowo zweryfikowali ustalenia studium i dokonali ich analizy w kontekście projektu planu. Było to działanie logicznie wynikające z charakteru dokumentów planistycznych. W wykazie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania wschodniej części wsi X. nie figuruje dz. ew. [...] obr. X. . Świadczy to o tym, że tym czasie nikt nie był zainteresowany zmianą jej przeznaczenia na inne cele. Sporządzony został projekt planu i rozpoczął się kolejny etap procedury planistycznej, który obejmował opiniowanie i uzgadnianie projektu. Zarząd Gminy Kościelisko 13 października 1999 r. zawiadomił właściwe organy i instytucje o przystąpieniu do uzgadniania i opiniowania projektu planu informując jednocześnie, że od 26 października do 25 listopada 1999 r. projekt planu udostępniony zostanie do wglądu, a konferencja uzgadniająca odbędzie się 28 października 1999 r. Zarząd wyznaczył termin zajęcia stanowiska do 26 listopada 1999 r. włącznie i pouczył, że nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie uważa się za uzgodnienie lub brak uwag do projektu. Jest to zgodne z treścią art. 22 ustawy. Terminy zostały wyznaczone zgodnie z ustawą. Odbiór zawiadomień do 18.10.1999 r. + 21 dni (roboczych, liczba minimalna) wskazuje na termin zajęcia stanowiska na 18.11.1999 r. W zawiadomieniu jest on dłuższy (26 listopada 1999 r.) a zatem zgodny z przepisami. Projekt planu wschodniej części wsi X. został zaopiniowany i uzgodniony przy zachowaniu trybu i terminów ustawowych. Przepisy nie przewidywały na ów czas przesyłania projektu do uzgodnienia zainteresowanym organom. Ustawa zakładała, że to w interesie organów uzgadniających jest zapoznanie się z treścią projektu i ewentualne zgłoszenie zastrzeżeń. Świadczył o tym w szczególności art. 20 ustawy w brzmieniu: "Art. 20. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4, uzgadniają, na swój koszt, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej." Organ podkreślił też, że w czasie opracowywania planu zagospodarowania wschodniej części wsi X. Skarżący nie byli właścicielami dz. ew. [...] w X. . Nabyli ją dopiero w 2016 r. W akcie notarialnym zawarto informacje o przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania - położenie w terenach RE-rolnych o podwyższonym reżimie ochrony i KZ (KV)-teren komunikacji drogowej, istniejąca ulica zbiorcza jednojezdniowa z dwoma pasami ruchu (1/2) pełniąca funkcję głównej ulicy wiejskiej X. . Skarżący świadomi byli przeznaczenia działki. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. Zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Skarżący są właścicielami działki położonej na terenie objętej zaskarżoną uchwałą, a zatem mają legitymację do wniesienia niniejszej skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi trzeba zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nosi datę 17 lipca 2000 r., a zatem została opracowana i uchwalona pod rządami nieobowiązującej od 2004 roku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Sąd ocenia zgodność uchwały z przepisami tej ustawy, a także obowiązującymi w czasie jej przyjęcia praktykami. Tymczasem skarżący – zwłaszcza w zakresie dotyczącym wadliwości uzgodnień – zarzucają niezachowanie dzisiejszych standardów proceduralnych. I tak na przykład warto zauważyć, że w dacie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu miejscowego tj. 13 września 1996 r. obowiązywała pierwotna wersja ustawy z 1994 roku, która w ogóle nie zawierała wymogu spójności planów miejscowych z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmianę w tym zakresie wprowadzono z dniem 24 grudnia 1997r., na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 z późn. zm.), kiedy do art. 18 ust. 2, określającego zadania zarządu gminy, dodano pkt 2a o treści: "2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6". Zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy", zatem wymóg ten dotyczy również kontrolowanej obecnie uchwały. Na tle tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się, że określony w nim wymóg spójności ze studium jest wymogiem znacznie łagodniejszym niż wymagany przez art. 20 pierwotnej wersji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku wymóg zgodności ze Studium (od 2010 roku plan ma "nie naruszać ustaleń studium"). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 764/10 (LEX nr 597844) i z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1191/08 (LEX nr 518296). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1994 r. celem uchwalenia studium było określenie polityki przestrzennej gminy. To właśnie z tą polityką, a nie z samymi zapisami studium miały być spójne uchwalane plany miejscowe. Użycie przez ustawodawcę takich właśnie określeń wskazuje, że nie chodzi o ściśle rozumianą zgodność pomiędzy zapisami tych dwóch aktów planowania, lecz o szerzej rozumianą spójność z polityką przestrzenną gminy, która w uchwalonym studium znajdowała jedynie swój wyraz. W czasie uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko uchwalone uchwałą Rady Gminy Kościelisko z dnia 20 czerwca 1996 r. nr XIII/88/96. Uchwała ta miała znaczny stopień ogólności, licząc sobie jedynie 27 jednostek redakcyjnych (paragrafów). Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 – 3 Studium w gminie wyodrębniono trzy strefy polityki przestrzennej: strefę potencjalnego rozwoju osadnictwa, strefę terenów otwartych pozatatrzańskiej części gminy oraz strefę terenów otwartych w tatrzańskiej części gminy – objętych ochroną w ramach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Jako cel generalny w § 4 ust. 1 wskazano osiągnięcie trwałego i zrównoważonego rozwoju gminy, zapewniającego zaspokojenie bieżących potrzeb mieszkańców, warunków umożliwiających wzrost poziomu życia, a także umożliwiających zaspokojenie potrzeb następnych pokoleń; na ten cel składają się cele ekologiczne, społeczne i gospodarcze, kulturowe oraz specjalne. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do Studium, tj. rysunkiem Studium, nieruchomość skarżących położona jest w obrębie strefy potencjalnego rozwoju osadnictwa (symbol: "OS"), tj. na obszarach istniejących i potencjalnych, nowych zespołów zabudowy o planowanym, pełnym standardzie wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Zgodnie zaś z określonymi w § 5 Studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego, ustala się następujące wykorzystanie obszarów w obrębie strefy potencjalnego rozwoju osadnictwa ("OS"): a) mieszkalnictwo. b) baza mieszkaniowa turystyki i wypoczynku, c) usługi dla mieszkańców i turystów, d) nieuciążliwe działalności gospodarcze, e) urządzenia obsługi gospodarki rolnej i leśnej, f) urządzenia towarzyszące z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej. W zaskarżonej obecnie uchwale nieruchomość skarżących jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia "RE", tj. terenie otwartym - rolnym, o podwyższonym reżimie ochrony. W § 12 ust. 3 MPZP ustalono: "Na terenach RE, o których mowa w ust. 1 pkt 2, ustala się następujące zasady zabudowy, zagospodarowania i ochrony: 1) ustala się zakaz zabudowy z następującymi wyjątkami: a) urządzenia związane z narciarstwem, jak: koleje linowe i wyciągi narciarskie z wyznaczonymi polami i trasami narciarskimi, b) obiekty małej architektury, z zachowaniem zasad określonych w§ 11 ust. 2, c) urządzenia i obiekty budowlane związane z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną, 2) mogą być urządzane turystyczne ścieżki piesze, rowerowe i konne oraz turystyczne trasy narciarskie, 3) istniejące obiekty budowlane mogą być modernizowane, przebudowywane i rozbudowywane, z możliwością wyłącznie jednorazowego powiększania kubatury istniejącej, nie więcej niż o 10% oraz z zachowaniem warunków określonych w rozdz. II, § 6 ust. 2 pkt 7-9, 4) tereny powinny być częściowo zalesione, zadrzewione i zakrzewione, przy zastosowaniu gatunków miejscowych, ze szczególnym uwzględnieniem otoczenia cieków". W ocenie Sądu przytoczone wyżej zapisy Studium w żaden sposób nie oznaczają obowiązku dopuszczenia zabudowy w planie miejscowym na całym terenie oznaczonym symbolem OS. Przede wszystkim w Studium mowa jest o strefie potencjalnego, a nie obowiązkowego rozwoju osadnictwa. Po drugie zaś osadnictwo to pojęcie szerokie, obejmujące nie tylko i niekoniecznie zwiększanie terenów zabudowanych. W odpowiedzi na skargę zwraca się uwagę, że w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego z dnia 13 września 1996 r. (§ 1 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 uchwały) stwierdza się: "Przedmiotem planu są obszary położone w strefie potencjalnego rozwoju osadnictwa, z możliwością wykorzystania na cele: mieszkalnictwa, bazy mieszkaniowej turystyki i wypoczynku, usług dla mieszkańców i turystów, nieuciążliwej działalności gospodarczej (...) stosownie do potrzeb i odpowiednich ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko". Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem organu, że już na etapie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, a na 4 lata przed jego uchwaleniem założeniem planistycznym była możliwość, a nie obowiązek, przeznaczenia obszarów osadniczych wskazanych w studium na cele mieszkaniowe czy inne. Potrzeby w tym zakresie mogli mieszkańcy składać w toku procedury planistycznej w formie wniosków do planu, protestów bądź zarzutów. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostali fakt, że ówcześni właściciele działki nr [...], obręb X. nie brali udziału w procedurze planistycznej i potrzeb w zakresie zmiany przeznaczenia tej działki nie zgłaszali. Skarżący nabyli działkę w roku 2020 i dopiero wówczas – a więc dwadzieścia lat po uchwaleniu planu miejscowego - podjęli starania o zmianę przeznaczenia działki. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały mają charakter obiektywny i nie zależą w żaden sposób od tego, czy właściciele działki brali, czy też nie brali udziału w procedurze planistycznej. Jest to oczywiście prawda, bowiem zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. "Każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Jednakże porównanie zapisów Studium z zapisami zaskarżonej uchwały nie dają podstawy by stwierdzić brak spójności pomiędzy zapisami planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. W tym miejscu można zwrócić uwagę, że fakt, iż przez dwadzieścia lat właściciele działki nie zgłaszali potrzeby przeznaczenia terenu pod zabudowę tym bardziej potwierdza, że w czasie uchwalania planu taka potrzeba nie zachodziła. Jak wynika z przesłanych przez organ dokumentów po nabyciu nieruchomości skarżący próbowali wszcząć procedurę zmiany planu i dopiero gdy to zakończyło się niepowodzeniem oraz wobec braku jasnych perspektyw czasowych na taką zmianę wnieśli niniejszą skargę. Jej uwzględnienie otwarłoby skarżącym możliwość ubiegania się o warunki zabudowy i w dalszej kolejności o uzyskanie pozwolenia na budowę. Są to motywy zrozumiałe, tym bardziej, że nieruchomość ta leży na skraju terenów zabudowanych, zurbanizowanych (co Sąd ocenił na podstawie geoportalu). Skarżący w skardze również zwracają uwagę, że ich grunt jest słabej jakości i nie nadaje się do rolniczego wykorzystania. Okoliczności te nie mogą jednak wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, a tylko takie kryterium oceny obowiązuje przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym (o czym wspomniano już wcześniej). W świetle tych rozważań nie sposób również podzielić zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego czy też naruszenie zasady proporcjonalności i równego traktowania. Organ planistyczny przyjął, że skoro właściciele działki niezabudowanej nie domagają się jej przekwalifikowania na budowlaną, to zasadne jest pozostawienie jej dotychczasowego statusu. Ponownie podkreślić trzeba, że polityka przestrzenna gminy określona w Studium nie rodziła i nie rodzi po stronie właścicieli działek swoistego roszczenia do prawa ich zabudowy. Zmiana przeznaczenia powinna obecnie dokonać się w nowych aktach planowania przestrzennego. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący wadliwości dokonanych uzgodnień. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1994 roku "Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: (...) 4)uzgadnia projekt planu z: a)organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, b)wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1, c)zarządami gmin sąsiednich, d)zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta, e)właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości". Zgodnie zaś z art. 20 tej ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4, uzgadniają, na swój koszt, projekt planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z kolei art. 22 stanowi: "Zarząd gminy ustala termin przedstawienia uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu" (ust. 1). Nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się odpowiednio za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu (ust. 2). Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych zarząd Gminy Kościelisko 13 października 1999 r. zawiadomił właściwe organy i instytucje o przystąpieniu do uzgadniania i opiniowania projektu planu informując jednocześnie, że od 26 października do 25 listopada 1999 r. projekt planu udostępniony zostanie do wglądu, a konferencja uzgadniająca odbędzie się 28 października 1999 r. Zarząd wyznaczył termin zajęcia stanowiska do 26 listopada 1999 r. włącznie i pouczył, że nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie uważa się za uzgodnienie lub brak uwag do projektu. Jest to zgodne z treścią art.22 ustawy. Adresaci zawiadomienia te odebrali najpóźniej do 18 października 1999 r. Termin 21 dni na zajęcie stanowiska niewątpliwie został więc dotrzymany. Rację ma również organ, że obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały konieczności ani nawet potrzeby przesyłania projektu planu do uzgodnień. Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że dokonane w kontrolowanej procedurze planistycznej uzgodnienia są wadliwe. Projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony przy zachowaniu trybu i terminów ustawowych. Reasumując: zarzuty skargi nie potwierdziły się, Sąd nie stwierdził również z urzędu innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.