II SA/Kr 386/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miejskiej Kraków od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 lutego 2026r., znak WS-VI.7534.3.70.2025.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw.

Starosta Krakowski decyzją z 30 lipca 2025 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "ugn"), art. 11d ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 641, dalej: "udp"), odmówił K. G. i M. S. zwrotu działki nr [...] i działki nr [...] ([...]) położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. w granicach parceli l. kat [...] b. gm. Kat. B. , wskazując przy tym, że: działka nr [...] jest w części zajęta pod tarczę skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], tj. dróg publicznych gminnych (wcześniej: dróg lokalnych miejskich); obie działki w całości wchodzą w zakres "Budowy linii tramwajowej KST ([...]) realizowanej przez Zarząd Inwestycji Miejskich w Krakowie; obie działki w okresie od 23 czerwca 1977 r. do 15 czerwca 1988 r. na gruncie uchwały nr 34 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 1977 r. o planie zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego znajdowały się w terenach ulic ruchu normalnego (B1.03.12.KNII); zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej: z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; poglądy judykatury odnoszące się do postępowań zwrotowych dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne można w drodze analogii zastosować do postępowań w sprawie zwrotu nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda Małopolski decyzją z 13 lutego 2026 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. S., orzekł kasatoryjnie, wskazując przy tym, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn. Zdaniem organu pierwszej instancji działki nr [...] i nr [...] powstały z wywłaszczonej działki nr [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] powstały z wywłaszczonej parceli [...]. Tymczasem z zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 11 czerwca 1996 r., znak: [...], planu podziału z 30 maja 1996 r. l. ks. rob. [...] wynika, że wywłaszczona działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] i nr [...]. Z kolei w granicach parceli [...] znajdowały się działki: nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), o których zwrocie organ pierwszej instancji orzekł w decyzji z 10 sierpnia 2009 r. znak: [...] (ostatecznej z dniem 1 września 2009 r.). W ocenie Wojewody Małopolskiego w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zatem określić przedmiot, który ma być podstawą rozstrzygnięcia. Jest to o tyle istotne, że parcela [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 18 kwietnia 1966 r., znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i poszerzenie ul. [...], natomiast działka nr [...] została wywłaszczona decyzją nr 1 Naczelnika Dzielnicy Kraków – Krowodrza z 26 stycznia 1984 r., znak: [...] na cele przebudowy ulicy [...]. Następnie należy ustalić cel wywłaszczenia i ocenić spełnienie przesłanki zbędności. To, że działka nr [...] w części zajęta jest pod tarczę skrzyżowania ulic: [...] i [...] jako dróg publicznych, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy jej zwrotu niezależnie od ewentualnej zbędności na cel wywłaszczenia. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że pozostała część działki nr [...] i działka nr [...] – jako objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie mogą podlegać zwrotowi. Z akt sprawy wynika, że nie zostały one objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jedynie wchodzą w zakres inwestycji i dlatego organ pierwszej instancji zobowiązany będzie ustalić, czy przesłanka zbędności została spełniona. W sprzeciwie Gmina Miejska Kraków (dalej: "skarżąca") wniosła o uchylenie decyzji kasatoryjnej i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bo z akt wynika, że nieruchomość została zajęta pod pas drogowy drogi publicznej (tarcza skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]) oraz znajduje się w obszarze planowanej inwestycji drogowej, tj. budowie linii KST, co stanowi realizację celu wywłaszczenia i powoduje wyłączenie jej z obrotu. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że 31 grudnia 2021 r. organ odwoławczy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa ul. [...], ul. [...] i budowa osiedlowej ul. [...] oraz rozbudowa ulic bocznych wraz z budową linii tramwajowej KST", zaś z pkt 1.2 zawiadomienia wynika, że inwestycją mają być objęte działka nr [...] (w całości) i działka nr [...] (praktycznie cała). Obie te działki są kluczowe jako przeznaczone pod elementy linii tramwajowej. Inwestycja jest opóźniona z powodu uchylenia decyzji środowiskowej, co wiąże się z potrzebą ulokowania dodatkowych ekranów akustycznych na działce nr [...] – w ramach uzupełnienia decyzji środowiskowej niezbędny będzie cały obszar działki nr [...]. Planowana jest zmiana zawiadomienia w sprawie wydania decyzji ZRID, ale według wiedzy skarżącej organ odwoławczy planuje uczynić to po wydaniu nowej decyzji środowiskowej. Uzupełnienie akt o ewentualne zawiadomienie w sprawie wydania decyzji ZRID mogło zostać dokonane samodzielnie przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Małopolski wniósł o jego oddalenie, wskazując przy tym, że: skoro działka nr [...] jest w części zajęta pod tarczę skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], to pojawia się pytanie, w jakiej części nie jest zajęta, skoro przebiegu drogi (granic przestrzennych pasa drogowego) nie ustanawiała uchwała nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28.05.1986 r. "w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich" (Dz. U. Nr 133 z dnia 13.10.1998 r., Nr 10); istotnie zmiana zawiadomienia w sprawie wydania decyzji ZRID jest planowana dopiero po wydaniu nowej decyzji środowiskowej, a zawiadomienia z 31 grudnia 2021 r. nie ma w aktach pierwszoinstancyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "kpa"). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 ppsa) i dlatego przed Sądem nie występują osoby fizyczne, którym odmówiono zwrotu nieruchomości (w tym odwołująca się). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W ocenie Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn), toteż sprzeciw oddalono. Rozpocząć należy od tego, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rację ma organ odwoławczy w tym, że wynika z nich jedynie to, że "działki nr [...] i [...] [...] wchodzą w zakres inwestycji pn.: "Budowa linii tramwajowej KST (os. [...])", realizowanej przez Zarząd Inwestycji Miejskich w Krakowie" (tom II, k. 543, pismo Zarządu Inwestycji Miejskich w Krakowie z 14 listopada 2024 r.). Skarżąca z jednej strony powołuje się na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa ul. [...], ul. [...] i budowa osiedlowej ul. [...] oraz rozbudowa ulic bocznych wraz z budową linii tramwajowej KST" z 31 grudnia 2021 r., z którego pkt 1.2 ma wynikać, że inwestycją mają być objęte działka nr [...] (w całości) i działka nr [...] (praktycznie cała), a z drugiej strony podkreśla, że zawiadomienie ma zostać zmienione, bo ostatnia z tych działek jest niezbędna w całości na potrzeby ulokowania dodatkowych ekranów akustycznych. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej mają obowiązek orzekać w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, jednakże decyzja organu pierwszej instancji w zestawieniu z aktami sprawy jawi się jako przedwczesna. Nadto należy zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że istotne jest precyzyjne określenie przedmiotu postępowania, a to w perspektywie celu wywłaszczenia (albo z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i poszerzenie ul. [...] – w przypadku parceli [...], albo na cele przebudowy ul. [...] – w przypadku działki nr [...]) oraz podziału nieruchomości (tom I, k. 186, decyzja z 11 czerwca 1996 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]). Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczy bowiem "działki nr [...] i nr [...] [...] w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat B. ". Opisane wyżej i wzięte pod uwagę łącznie przyczyny pozwalały organowi odwoławczemu na niemerytoryczne załatwienie sprawy – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro nie ma pewności co do przedmiotu postępowania i jego aktualnego stanu prawnego. Z tych względów Sąd sprzeciw oddalił na zasadzie art. 151a § 2 ppsa.