II SA/Kr 233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SNSA Anna Szkodzińska SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. W. i J. W. na Uchwałę Nr XXXIV/353/2017 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Raba Niżna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Mszana Dolna na rzecz skarżącej B. W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Gminy Mszana Dolna na rzecz skarżącej J. W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

B. W. i J. W. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XXXIV/353/2017 Rady Gminy Mszana-Dolna z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi R. - obejmującego działkę nr [...] położoną w R. poprzez przeznaczenie jej na tereny oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (teren oznaczony symbolem K/O). Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 17-20 u.p.z.p, w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi R. w zakresie zmiany przeznaczenia działki oznaczonej numerem [...] położonej w R. na tereny oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna uchwalonego uchwałą nr XIII/139/99 z dnia 29 grudnia 1999 r.; 2. naruszenie art. 28 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 punkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przeznaczenia działki nr [...] położonej w R. na oczyszczalnię ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów w sytuacji gdy działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej a jej urządzenie wymaga podjęcia czynności mających na celu "wywłaszczenie" właścicieli nieruchomości sąsiednich lub podjęcie działań mających na celu wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3. naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej a także w sposób zwyczajowo przyjęty w R. , w szczególności poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych na terenie gminy o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, prawie do składania wniosków oraz wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i prawie od składania uwag; 4. naruszenie art. art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r, ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5. naruszenie art. art. 14 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w uchwale Rady Gminy Nr XXV/258/2016 z dnia z dnia 29 sierpnia 2016r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi R. ściśle określonej propozycji przeznaczenia działki numer [...]. W uzasadnieniu zarzutu 1 wskazano, iż zgodnie z treścią wypisu z dnia 24 maja 2019 r. wydanego przez Wójta Gminy Mszana Dolna działka [...] położona w R. znajduje się zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna uchwalonego uchwalą nr XIII/139/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. w strefie przyrodniczo - funkcjonalnej "3" głównych dolin, osadniczej wskazanej do intensywniejszego zagospodarowania pod warunkiem ochrony wartościowych elementów przyrodniczych oraz zapewnienia wysokich standardów środowiska, w strefie potencjalnych wylewów wód powodziowych i odbudowy biologicznej cieków wodnych. Zgodnie z ustaleniami Studium intensywniejsze zagospodarowanie terenu może nastąpić wyłącznie w przypadku skupienie zabudowy w terenach zainwestowanych nisz osadniczych, zachowania wolnych od zabudowy przestrzeni rolno - zadrzewionych pomiędzy niszami osadniczymi, wyposażenia osadnictwa w infrastrukturę ekologiczną. W Studium nie przewidziano możliwości przeznaczenia terenu działki [...] położonej w R. na budowę oczyszczalni ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Z wypisu ustaleń z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna z dnia 25 maja 2019 r. wynika, iż działka [...] jest położona jedynie w sąsiedztwie rejonu projektowanej oczyszczalni ścieków. A zatem przeznaczenie terenów oznaczonych w planie jako K/O pod budowę oczyszczalni ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stoi w sprzeczności z zapisami studium, który teren ten oznacza jako strefa przyrodniczo - funkcjonalna "3". Chcąc przeznaczyć te obszary pod budowę oczyszczalni ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, Rada Gminy powinna wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany studium. Ponadto zgodnie z treścią wypisu z ustaleń z dnia 27 maja 2019 r. wydanego przez Wójta Gminy Mszana Dolna na podstawie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXX/247/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 21 października 2004 r. obowiązującego na dzień 1 marca 2017 r., działka [...] położona w R. zlokalizowana jest na terenie rolnym przeznaczonym pod uprawy rolne -symbol 1.3. R, objęta najwyższą ochroną (ONO) oraz objęta ochroną przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Zgodnie z obowiązującym do dnia 29 marca 2017 r. planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna na działce [...] położonej w R. dopuszczalna była realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej i posiadania na własność gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna uchwalone uchwałą nr XIII/139/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. określając położenie działki [...] w strefie przyrodniczo -funkcjonalnej "3" nie może stanowić podstawy do ustalenia przeznaczenia ww. nieruchomości w planie miejscowym jako terenu rolnego przeznaczonego pod uprawy rolne - symbol 1.3. R, objętego najwyższą ochroną (ONO) i jednocześnie terenu oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (terenu oznaczonego symbolem K/O). Nie ulega wątpliwości, iż realizacja celu budowy oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów oraz realizacja celu rolnego nie są tożsamymi kierunkami zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z zapisami Studium gospodarka odpadami winna odbywać się na urządzone i zabezpieczone gminne składowisko zlokalizowane we wsi R. przy zachodniej granicy gminy. Działka [...] położona jest w północno - wschodniej części wsi. Zgodnie z dokonaną przez Wójta Gminy Mszana Dolna oceną aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ze stycznia 2017 r., przyjętą przez Radę Gminy Mszana Dolna uchwałą nr XXXIV/352/2017 z dnia 30 marca 2017 r., obowiązujące studium nie obejmuje problematyki rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (budowa oczyszczalni ścieków czy punktu selektywnej zbiórki odpadów) oraz wymaga aktualizacji w zakresie nowych zasad gospodarki odpadami, które wprowadziła ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Studium w tym zakresie wymaga aktualizacji w części uwarunkowań oraz w części kierunków. Zgodnie z wnioskami końcowymi studium powinno zostać wykonane ponownie z uwzględnieniem dokładnych rozgraniczeń dla poszczególnych funkcji i sprecyzowaniem linii rozgraniczających oraz obejmować problematykę aktualnych zasad gospodarki odpadami. Uzasadniając zarzut 2 wskazano, iż rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Działka [...] stanowi własność skarżącej B. W., a działki [...] i [...] J. W.. W zmienionym planie w zakresie działki [...] położonej w R., ww. nieruchomość pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma nastąpić budowa oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Dz. Nr [...] położona w R. nie posiada dostępu do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej. Z rysunku planu wynika, że działka [...] położona jest faktycznie pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność osób prywatnych, trakcją kolejową a nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utworzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych wymaga takiego jego usytuowania, aby zapewnić łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy. A zatem Gmina ma zapewnić łatwą obsługę komunikacyjną takiego terenu. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą XXX/247/04 z dnia 21 października 2004 r., nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], w tym nieruchomości stanowiące własność wnioskodawczyni (działka [...]), nie została zaplanowana jako droga publiczna czy droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. To z kolei oznacza, iż w celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej działce [...] położonej w R., Gmina zobowiązana będzie podjąć czynności mające na celu zapewnienie dostępu do ww. działki poprzez wywłaszczenie nieruchomości sąsiednich na cel publiczny, o jakim mowa wart. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albo uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Gmina w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa zobowiązana będzie do zawarcia stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. W piśmie z dnia 24 maja 2019 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego gmina wskazała, iż działka [...] posiada połączenie z drogą publiczną (drogą krajową nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce [...], będącą we władaniu gminy. Działka [...] stanowi własność osób fizycznych, a znajdująca się na niej gruntowa, nieutwardzona droga nie pozostaje we władaniu (posiadaniu) gminy. Gmina w zakresie ww. nieruchomości nie wykonuje żadnych czynności zarządczych. Ponadto zgodnie z treścią ww. pisma gmina przyznaje, iż ze względu na niewystarczające parametry drogi wewnętrznej konieczne jest przystąpienie do realizacji projektu drogi gminnej w oparciu o procedurę ZRiD. Ponadto w dokumentacji związanej z przeprowadzoną procedurą zmian planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki [...] położonej w R. , Gmina nie wyjaśniła na podstawie jakiego tytułu prawnego uprawniona będzie do korzystania z nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa czy Polskich Kolei Państwowych w zakresie odpowiadającym korzystaniu i użytkowaniu drogi publicznej w tym zapewnienie możliwości korzystania z tych nieruchomości osobom trzecim. Może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Z tych właśnie względów ustalanie budowy oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu inwestycje i czyni to kosztem właścicieli gruntów prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja tej inwestycji nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których Gmina planuje wykonanie drogi publicznej) i budowę takiej inwestycji będzie można przeprowadzić. Wskazano na wyrok TK dnia 26 kwietnia 1995 r,, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) gdzie Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. W ocenie skarżącej powody tak drastycznej ingerencji kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w prawo własności wnioskodawcy, dotykają istoty tego prawa poprzez pozbawienie właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu. W ramach przeprowadzonej procedury nie rozważono, czy istnieje możliwość innego usytuowania oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, przede wszystkim z uwzględnieniem gruntów gminnych z zapewnionym dostępem do drogi publicznej, lub który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wprowadzone przez Radę Gminy zmiany w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego są nie tylko sprzeczna z prawem, ale zmierzają do przerzucania ciężaru publicznego na inne osoby. Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 kodeksu cywilnego. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności w niniejszej sprawie nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela, lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, a w konsekwencji pozbawia właścicieli nieruchomości części własności poprzez obowiązek "przekazania" w ramach wszczętych przez Gminę procedur nieruchomości na realizację celów publicznych. A zatem naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSKI7/18, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Każda zatem regulacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Wr 66/07, Lex Nr 322175). Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Uchwała Rady Gminy nr XXXIV/353/2017 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy wsi R. - obejmującego działkę nr [...] położoną w R. poprzez przeznaczenie jej na tereny oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (teren oznaczony symbolem K/O) nie zawiera takiego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie należy zarzucić gminie arbitralność w przyjęciu zaskarżonego rozwiązania planistycznego i tym samym uznać, że w sprawie została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego. Wprowadzenie w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem. Co istotne, uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu, i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem - zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Uzasadniając zarzut nr 3 podano, iż zgodnie z treścią uchwały z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr XXV/258/2016 obwieszczenie o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki [...] położonej w R. powinno zostać rozplakatowane w miejscach publicznych na terenie gminy. Z treści obwieszczenia Wójta Gminy Mszana Dolna z dnia 11 października 2016 r. umieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej wynika, iż ogłoszenie "wywieszono na tablicy ogłoszeń". Skarżąca wskazuje, iż wbrew treści ww. uchwały Rady Gminy Wójt Gminy Mszana Dolna nie podjął czy ości mających na celu "rozplakatowanie" obwieszczeń oraz nie zamieścił informacji (obwieszczenia) ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości R. czyli na lokalnej tablicy ogłoszeń o zmianach dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania gminy jak i o wyłożeniu do publicznego wglądu, o możliwości wnoszenia uwag, o zmianach jakie były wnoszone. Ogłoszenie nie zostało również zamieszczone w lokalnej prasie. Obwieszczenie zostało jedynie opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. O braku udzielenia mieszkańcom informacji o przystąpieniu do zmiany planu, o jego wyłożeniu czy w konsekwencji jego uchwaleniu zgodnie z przepisami ustawy, świadczy również fakt, iż w ramach przeprowadzonej procedury nikt z mieszkańców nie złożył wniosków czy uwag w zakresie przeznaczenia działki [...] na oczyszczalnię ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Ponadto na zebraniu wiejskim, które odbyło się w dniu 23 września 2018 r. mieszkańcy wsi R. zwrócili się z zapytaniem do zastępcy W. K. S. o udzielenie informacji jakie będzie przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w R. , a stanowiącej własność gminy gdyż "dochodzą" do mieszkańców informacje, iż ma tam być punkt selektywnej zbiórki odpadów. Mieszkańcy oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów na działce [...] oraz wyrazili zdziwienie, dlaczego władze gminy nie przeprowadziły w tym zakresie konsultacji społecznych. Zastępca wójta K. S. oświadczyła, iż gmina nie będzie realizować na działce [...] inwestycji w postaci budowy punktu selektywnej zbiórki odpadów pomimo, iż 30 marca 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki [...]. Zastępca Wójta P. K. S. nie poinformowała zebranych, iż taka zmiana planu miejscowego zagospodarowania już nastąpiła. A zatem skarżąca nie miała możliwości składania wniosków lub uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, nie mógł brać udziału nad pracami dotyczącymi zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 1 pkt 3; art. 2 ppkt 11 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W konsekwencji przy zmianie planu doszło do naruszenia trybu sporządzania planu przez zaniechanie ogłoszenia w prasie lokalnej i w sposób zwyczajowo przyjęty w R. i M. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, tj. naruszono art. 17 pkt 1 i 9 w zw. żart, 27 ust. 1 u.p.z.p. Jest to okoliczność bardzo istotna albowiem na terenach wiejskich poczytność prasy, w tym także prasy miejscowej, jest bardzo niska. Na terenach takich nie jest również tak, by wszyscy mieszkańcy wsi posiadali internet i stale z niego korzystali. W takiej sytuacji również wywieszenie ogłoszenia w siedzibie organu gminy, czy też w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy, nie daje realnych szans na zapoznanie się z tak opublikowanym obwieszczeniem w terminach wymienionych w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. z tej przyczyny, że mieszkańcy innych miejscowości nie w każdym miesiącu muszą bywać w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. W przypadku uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany tego rodzaju zaniechanie jest szczególnie istotne albowiem z dokonanymi ogłoszeniami o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ustawa wiąże kwestie zgłaszania wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 1 i 11 u.p.z.p.). Niewiedza mieszkańców wsi o prowadzeniu procedury planistycznej uniemożliwia im także wzięcie udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Uzasadniając zarzut nr 4 podano, iż art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o.p.z.p.., wskazuje na wymóg uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, a konkretyzację tej normy odnaleźć można w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z powyższą regulacją, ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Tak więc, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody odpowiedniego organu, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę do dokonania stosownych zmian w planie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. W art. 17 u.p.z.p. ustawodawca ustalił określoną gradację form współpracy z innymi organami i instytucjami do jakich podjęcia obowiązany jest wójt. Są to opinie, uzgodnienia i zgody. W toku uzyskiwania opinii i uzgodnień następuje swoiste kształtowanie projektu planu w drodze kooperacji z właściwymi organami lub instytucjami. Wyniki uzyskanych opinii i uzgodnień wójt wprowadza do projektu planu (art, 17 pkt 9 u.p.z.p.) przed wyłożeniem do publicznego wglądu. Zgody stanowią natomiast dalej idące ograniczenie władzy planistycznej. Bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie można kontynuować procesu planistycznego, w szczególności wykładać projektu planu do publicznego wglądu. Także późniejsze udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów nie konwaliduje czynności podjętych bez jej uzyskania. A zatem podjęcie przez organ (wójta) czynności określonych wart. 17 pkt 10-14 u.p.z.p., jest uzależnione od wcześniejszego uzyskania zgody określonej w art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z treścią wypisu z ustaleń z dnia 27 maja 2019 r. wydanego przez Wójta Gminy Mszana Dolna na podstawie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXX/247/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 21 października 2004 r. obowiązującego na dzień 1 marca 2017 r., działka [...] położona w R. zlokalizowana jest na terenie rolnym przeznaczonym pod uprawy rolne - symbol 1.3. R, objęta najwyższą ochroną (ONO) oraz objęta ochroną przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Zgodnie z obowiązującym do dnia 29 marca 2017 r. planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna na działce [...] położonej w R. dopuszczalna była realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej i posiadania na własność gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2013r. (II OSK 1474/11) wskazał, iż przeznaczenie terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika to z art, 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają w tej kwestii decydującego znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji, jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym, i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Do czasu kiedy nie zostanie uchylony lub zmieniony, wiąże także organy gminy. Dlatego też dane zawarte w ewidencji gruntów, sprzeczne z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić wiążącej podstawy ustaleń dotyczących kwestii zmiany przeznaczenia terenu w postępowaniu w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, zapisy zawarte w ewidencji gruntów w zakresie działki [...] - stanowiące, iż działka ta zlokalizowana jest na terenie gruntów o kategorii Lz, nie wyłączały obowiązku uzyskania zgody zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty leśne dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem - Ls i grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa powyższa nie wprowadza ograniczeń dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej zgoda jest wymagana, a dla jakiej wymóg jej uzyskania nie obowiązuje. To decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia." Uzasadniając zarzut nr 5 podano, iż Rada Gminy Mszana Dolna w dniu 29 sierpnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXV/258/2016 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi R. w zakresie działki [...] położonej w R. i w § 1 uchwały wskazała przeznaczenie ww. działki jako tereny oczyszczalni ścieków i punkt selektywny zbiórki odpadów komunalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną - konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2008 r., IV SA/Wa 623/2008, LexisNexis nr 2321101). Podobnie w sytuacji zmiany planu – w myśl art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wszczęcia właściwej procedury związanej ze zmianą planu konieczne jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu. Rolą tej uchwały jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego i wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Celem więc uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wolno formułować ściśle skonkretyzowanych propozycji co do przeznaczenia określonych terenów, gdyż zapisy tej uchwały wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Komentarz do art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Artur Kosicki, Lex). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie do treści ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Z przytoczonego powyżej przepisu ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu objętego przyszłym planem miejscowym następuje dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej, czyli po sporządzeniu wymaganych analiz, uzyskaniu niezbędnych opinii oraz uzgodnień. To bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym elementem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny się więc znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu. Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu, ustalać przeznaczenia terenu. Z powyższych względów stwierdzić przyjdzie, że przepis § 1 uchwały intencyjnej, narusza art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów. Wg organu zarówno teren objęty zmianą planu - działka nr [...] w R. - oznaczony symbolem "K/O" jak i drogi dojazdowe stanowią własność samorządów lokalnych, a skarżące nie sąsiadują z terenem oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych "K/O". Teren "K/O" jest znacznie oddalony od istniejącej zabudowy. Rada Gminy uchwalając omawianą zmianę planu w żadnym stopniu nie odebrała Skarżącym prawa do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi R. zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/247/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 21 października 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego Nr 383, poz. 4172 z 2004 r. z późn. zm.). Zarzut skarżących dot. sprzeczności zmiany planu z ustaleniami Studium mija się z prawdą. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna, uchwalonym uchwałą Nr XIll/l 39/99 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 29 grudnia 1999 r. (z późn. zm.), teren "K/O" położony jest: • w strefie przyrodniczo-funkcjonalnej "3" - głównych dolin, osadniczej, wskazanej do intensywnego rozwoju społeczno-gospodarczego pod warunkiem ochrony wartościowych elementów przyrodniczych oraz zapewnienia wysokich standardów środowiska, • w strefie potencjalnych wylewów wód powodziowych i obudowy biologicznej cieków wodnych, • w sąsiedztwie rejonu projektowanej oczyszczalni ścieków "NO" dla zbiorczego systemu. W tekście studium zawarte są nadto następujące ustalenia: 1) STUDIUM określając generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i poszczególnych jej fragmentów nie precyzuje szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych działek oraz warunków ich zabudowy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszania obligatoryjnych istotnych ustaleń Studium. 2) Granice między poszczególnymi terenami i strefami są orientacyjne. 3) Proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, które powinny dominować na danym obszarze, lecz ostateczne przesądzenia powinny znaleźć się w planach miejscowych. 4) W zakresie gospodarki ściekowej i odpadami: a) Na całym obszarze gminy konieczne jest uporządkowanie gospodarki ściekowej i odpadami b) Ścieki bytowo-gospodarcze będą odprowadzane różnymi systemami kanalizacyjnymi, na wiejskie wysokosprawne oczyszczalnie ścieków. Zakłada się, że sieć kanalizacyjna obsługiwać będzie skoncentrowaną zabudowę i przyległe tereny zabudowy ekstensywnej. W terenach przewidzianych do obsługi przez zbiorcze systemy kanalizacyjne, do czasu ich realizacji można dopuścić budowę szczelnych zbiorników wybieralnych na ścieki z okresowym opróżnianiem i wywożeniem w pierwszym okresie na oczyszczalnie w M. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się realizacje rozwiązań lokalnych i indywidualnych. Studium zakłada realizację systemu kanalizacyjnego (w odniesieniu do działki [...]): - odprowadzanie ścieków ze wsi R., O., G., na oczyszczalnię w R. Dopuszcza się korektę wymienionego systemu, wynikającą z opracowań technicznych. c) Gospodarka odpadami bazować będzie na ich segregacji, a następnie na ich wywożeniu na urządzone i zabezpieczone przed ujemnym oddziaływaniem, zbiorcze, gminne składowisko, zlokalizowane we wsi R. przy zachodniej granicy gminy. Dopuszcza się lokalizację składowiska odpadów w innych terenach wyznaczonych w oparciu o opracowania specjalistyczne. Wskazanym jest rozwiązanie gospodarki wspólnie dla całego regionu. Dopuszczone jest wywożenie odpadów poza teren gminy. W oparciu o powyższe ustalenia Studium dla terenu działki nr [...] nie stwierdza się naruszenia jego ustaleń. Studium jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Nie określa przeznaczenia terenów i nie jest aktem prawa miejscowego, ale ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.). To m.p.z.p. ustala ostatecznie przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, że m.p.z.p nie może naruszać ustaleń studium. W przedmiotowym przypadku brak w studium zapisów co do lokalizacji PSZOK., nie wyklucza ich lokalizacji w m.z.p.p. Takie rozumienie relacji obydwu aktów potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literatura przedmiotu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 311/15): "nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a z drugiej strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym"'. Pogląd ten ponownie został przez Naczelny Sąd Administracyjny oceniony jako trafny, czemu dano wyraz w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1251/17). Z kolei w komentarzu do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Legalis, Komentarz, Niewiadomski, 2018 r., wyd. 10) wskazano: "Pojęcie "zgodności planu miejscowego ze studium" jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Zakres zgodności może być różny – od "niesprzeczności" z ustaleniami studium, aż po ich uszczegółowianie. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Jeśli dotyczą rozmieszczenia obiektów i sieci infrastrukturalnych albo terenów chronionych na danym obszarze, to muszą one zostać zlokalizowane w granicach tego obszaru, jednak ich szczegółowe umiejscowienie należy do samego planu bądź wynika ze stanu faktycznego lub przepisów odrębnych. Zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż Studium jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu musza być zgodne z założeniami Studium. Stanowisko takie ugruntowuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 01 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11). Tak więc badając zgodność przedmiotowej zmiany m.p.z.p. ze studium, nie można oceniać zakresu jej dopuszczalności z pominięciem całości regulacji. Jak z przytoczonych wyżej zapisów studium wynika, wprowadzone kwestionowaną uchwałą zmiany są zarówno zgodne z zapisami studium jak również nawiązują do przyjętych w nim założeń. Jak w odniesieniu do gospodarki ściekami jaki i odpadami. Przy tym w studium przewidziano dopuszczalność korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów i na etapie opracowywania planów miejscowych. Należy przy tym zaznaczyć, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładają na gminę obowiązek posiadania PSZOK-u. Budowa w/w obiektu nie jest w istocie intensywnym zagospodarowaniem terenu, ale budową infrastruktury służącej wszystkim mieszkańcom gminy Mszana Dolna. Brak wskazania wprost lokalizacji PSZOK nie jest sprzeczne ze studium. W podniesionym zarzucie nie wskazano, które wiążące ustalenia studium zostały naruszone (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W odniesieniu do kolejnego zarzutu wskazano, że m.p.z.p nie wymaga bardzo dokładnych zapisów co do komunikacji drogowej. Warto też w tym miejscu przytoczyć stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10, że procedura związana z dostosowaniem ustaleń planu do treści studium może mieć charakter wieloetapowy i odbywać się poprzez kolejne zmiany planu miejscowego, co może mieć miejsce w przedmiotowym przypadku. Zapisy dokonanej zmiany wskazują na możliwość skomunikowania przedmiotowej działki z drogą publiczną przy wykorzystaniu dróg wewnętrznych. Jak wskazuje analiza planu wraz z terenami przyległymi, do drogi krajowej (położnej stosunkowo niedaleko od miejsca lokalizacji przedmiotowych obiektów - co zaprzecza tezie naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) jest możliwy poprzez drogę wewnętrzną będącą we władaniu gminy, tj. [...], następnie poprzez przejazd kolejowy dz. [...] (który ma charakter publiczny), poprzez działkę gminną [...] oraz obszar będący we władaniu PGW Wody Polskie (z którym zawarto umowę dzierżawy). W przyszłości będzie też możliwość alternatywnego rozwiązania w związku z zamierzeniami inwestycyjnymi PKP. Oczywiście często lokalizacja inwestycji komunalnych (celu publicznego) może się wiązać, tak jak w tym przypadku, z koniecznością przejęcia na ich cel terenów prywatnych. Właśnie dlatego gmina, ważąc interes publiczny i indywidualny m.in. zdecydowała się na lokalizację PSZOK oraz oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce, gdyż przemawia za tym możliwość dysponowania nieruchomością na ich lokalizacje, jak również na możliwość, wykorzystania ciągów komunikacyjnych w dużym stopniu będących we władaniu gminy oraz Skarbu Państwa. W tym kontekście należy mieć na względzie specyfikę terenów podgórskich, na których z natury jest problemem znalezienia dojazdów do miejsc na lokalizację oczyszczalni, składowisk odpadów czy związanych z gospodarką odpadami punktów ich segregacji. Ponadto wskazano, że zgodnie z obowiązującym przepisami organ przeprowadził procedurę w wskazując precyzyjnie jej przebieg i zajmując stanowisko, że była przeprowadzona prawidłowo. Zmiana planu nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z ewidencją gruntów, przedmiotowa działka jest zlokalizowana na terenie gruntów klasy Lz (zadrzewień i zakrzewień), które zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7) nie wymagają uzyskania uprzedniej zgody na zmianę ich przeznaczenia. Wojewoda Małopolski, jako organ nadzoru, w wyniku oceny legalności zapisów uchwały Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 29 sierpnia 2016 r. Nr XXV/258/2016 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dopatrzył się naruszenia prawa w jej podejmowaniu. Pierwotnie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 marca 2020 roku wydanym do sygnatury II SA/Kr 1379/19 odrzucił skargę, przyjmując że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 roku wydanym do sygnatury II OSK 2387/20, w którym przesądzone zostało, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 8 kwietnia 2021 roku. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że skarga jest dopuszczalna. Skarżące wyczerpały tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skargę wniosły w terminie, a kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących, została przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 roku, wydanym do sygnatury II OSK 2387/20, który w uzasadnieniu wyraził jednoznaczny pogląd, że "... z uwagi na to, że działka nr [...] została zaskarżonym planem przeznaczona na oczyszczalnię ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych plan ten narusza interes prawny skarżących wynikający z przysługującego im prawa własności nieruchomości.". Przechodząc do skargi należy wskazać, że trafnie zarzucają skarżące, iż zaskarżona uchwała jest istotnie sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna uchwalonego uchwałą nr XIII/139/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. Jak wynika z wypisu z dnia 24 maja 2019 r. wydanego przez Wójta Gminy Mszana Dolna (k. 53 a.s.) działka [...] położona w R. znajduje się zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna uchwalonego uchwalą nr XIII/139/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. w strefie przyrodniczo - funkcjonalnej "3" głównych dolin, osadniczej, wskazanej do intensywnego rozwoju społeczno-gospodarczego pod warunkiem ochrony wartościowych elementów przyrodniczych oraz zapewnienia wysokich standardów środowiska (podkreślenia własne). Działka ta znajduje się także w strefie potencjalnych wylewów wód powodziowych i odbudowy biologicznej cieków wodnych, w sąsiedztwie projektowanej oczyszczalni ścieków. Tymczasem zaskarżona uchwała zawiera jedynie ogólnikowe sformułowania, co do ochrony środowiska (§ 4 uchwały), których w żadnym wypadku nie można zakwalifikować jako spełniające wymóg określenia warunków ochrony wartościowych elementów przyrodniczych oraz zapewnienia wysokich standardów środowiska dla tego terenu. Podkreślenia natomiast wymaga, że teren ten znajduje się częściowo w strefie potencjalnych wylewów wód powodziowych, a jego przeznaczenie to oczyszczalnia ścieków i punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, czyli przeznaczenie, które w oczywisty sposób nie jest przeznaczeniem mającym pozytywny wpływ na środowisko. Nie jest to też jedyna okoliczność, która daje podstawę do wyrażenia poglądu, że uchwała jest niezgodna ze studium. Zaznaczyć bowiem należy, że w Studium nie przewidziano możliwości przeznaczenia terenu działki [...] położonej w R. na budowę oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a znajduje się ona jedynie w sąsiedztwie rejonu projektowanej oczyszczalni ścieków. Z formalnego punktu widzenia, czym innym jest natomiast całkowita zmiana przeznaczenia terenu, a czym innym korekta w rozgraniczeniu poszczególnych terenów na etapie opracowywania planu miejscowego polegająca np. na przesunięciu granic. Dlatego argumenty organu, że studium określa jedynie generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, oraz że granice między poszczególnymi terenami i strefami są orientacyjne, nie może zostać zaakceptowane. Podobnie jak argumenty, dotyczące uporządkowania gospodarki ściekowej i odpadami na całym obszarze gminy. To, że gmina może i powinna uporządkować zasady gospodarki ściekowej i odpadami nie oznacza, że może to czynić oczywiście niezgodnie ze studium. Kończąc tę część rozważań należy też dodać, że zgodnie ze studium, dopuszcza się lokalizację składowiska odpadów w innych terenach wyznaczonych w oparciu o opracowania specjalistyczne. Z powyższego wynika, że to postanowienie studium dotyczy jedynie składowiska odpadów, a nie oczyszczalni ścieków, a ponadto taka zmiana może być dokonana jedynie w oparciu o specjalistyczne opracowania, których w przedmiotowym wypadku brak. Powyższe naruszenia należy zatem zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Trafny jest również kolejny zarzut skargi, w zakresie dotyczącym skomunikowania działki nr [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast w myśl § 4 pkt. 9"b" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Powyższych wymagań § 6 ust. 6 zaskarżonej uchwały nie spełnia, odwołując się do skomunikowania terenu działki nr [...] poprzez spełnienie niesprecyzowanych procedur określonych w przepisach odrębnych. Na powyższą nieprawidłowość zwrócił już uwagę Wojewoda Małopolski w postępowaniu uzgodnieniowym (postanowienie z dnia 21 grudnia 2016 roku), jednakże organ planistyczny ograniczył się jedynie do kosmetycznej modyfikacji ówczesnego zapisu, która nie zmieniła jednak istoty zakwestionowanego zapisu. Z uchwały bowiem nadal nie wiadomo, w jaki sposób teren działki nr [...] zostanie powiązany z zewnętrznym układem komunikacyjnym, a okoliczności faktyczne przytoczone w skardze oraz aktualnie wynikające z dokumentacji planistycznej, dają podstawę do wyrażenia poglądu, że może to być nawet niemożliwe. Powyższe naruszenia należy zatem zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9"b" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na uwzględnienie zasługuje również kolejny zarzut skargi, przy czym nie z powodów przytoczonych na jego uzasadnienie. Samo przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, nie determinuje bowiem konieczności jego odrolnienia, czy odlesienia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymaga zgody, o której mowa w ust. 2 i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 2 ust. 2 pkt. 1 w/w ustawy, gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. Art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. W myśl natomiast § 68 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty leśne dzielą się na lasy, oznaczone symbolem – Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] obręb [...] (k. 58 a.s.), działka ta ma powierzchnię 0,34 ha i stanowi użytek oznaczony symbolem "Lz" czyli stanowi grunt zadrzewiony i zakrzewiony. O ile zapisy w ewidencji gruntów nie są decydujące, to jednak z dokumentacji planistycznej aktualnie nie wynika aby teren działki nr [...] mógł być zakwalifikowany inaczej niż jako grunt leśny. W tym zakresie nie zostały poczynione jakikolwiek dalsze ustalenia, a z zebranej dokumentacji wynika jedynie, że jest to grunt leśny oznaczony jako użytek "Lz", że jest on w całości zakrzewiony i zgodnie z ewidencją gruntów, leży w obrębie gruntów leśnych (postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2016 roku str. 2). W tym stanie rzeczy zmiana jego przeznaczenia, którą zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania, wymagała zgodnie z art. 7 ust. 2 punkt. 5 w/w ustawy zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, której nie uzyskano. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu stanowi natomiast istotne naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z w/w przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia trybu uchwalania planu - w zakresie sposobu ogłaszania o procedowaniu zmiany planu miejscowego - to jest on uzasadniony ale nie mógłby samoistnie prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Analiza postępowania wskazuje, że opisane przez skarżące naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut dotyczący nadużycia władztwa planistycznego należy ocenić jako bezzasadny, ponieważ postanowienia zaskarżonej uchwały nie wpływają na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, który dotyczy nie uchwały kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, lecz formalnie odrębnej uchwały, która ma charakter uchwały intencyjnej. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że w przedmiotowym wypadku istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, także z przyczyny, która nie była podniesiona w skardze. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy oraz minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W przedmiotowym wypadku w § 7 punkt 1 uchwały zdanie drugie ustalono: "Wysokość obiektów oczyszczalni ścieków winna wynikać z technologii, rozwiązań konstrukcyjnych i przepisów odrębnych". Takie postanowienia uchwały w sposób oczywisty naruszają w/w przepis. Odniesienie maksymalnej dopuszczalnej wysokości do nieostrych i niejasnych kryteriów, w praktyce może skutkować budową obiektu o wysokości, która naruszać będzie zasady kształtowania polityki przestrzennej i ład przestrzenny. Brak określenia miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w przypadku publicznie dostępnego obiektu jakim jest punkt selektywnej zbiórki odpadów również należy zakwalifikować jako istotne naruszenie w/w przepisu. Konkludując należy wskazać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (niezgodność ze studium), art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. (brak skomunikowania z układem zewnętrznym), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (brak zgody na nieleśne przeznaczenie) oraz art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. (brak maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków oczyszczalni ścieków i brak określenia miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II i III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz każdej ze skarżących zwrot wpisu po 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokościach po 480 zł.