II SA/Kr 218/26

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi Starosty Olkuskiego na zalecenia pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 października 2025 roku znak: ZN-1.5180.35.2025.DW w przedmiocie zabezpieczenia ogrodzenia cmentarza I. uchyla zaskarżone zalecenia pokontrolne; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Starosty Olkuskiego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaleceniami pokontrolnymi Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 października 2025 r. nr ZN-I.5180.35.2025.DW w związku z kontrolą stanu zachowania zabytkowego cmentarza żydowskiego w Krzykawce gm. B. dz. ew. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm. dalej jako "u.o.z."), nakazano Staroście Olkuskiemu (dalej skarżący) jako organowi reprezentującemu Skarb Państwa: 1. wykonania w terminie do dnia 28.02.2026 r. wycinki samosiejek, krzewów i drzew wrastających w kamienne ogrodzenie oraz cięć pielęgnacyjnych drzew na terenie cmentarza 2. naprawę do dnia 30.10.2026r. ogrodzenia cmentarza od strony południowej i zachodniej poprzez uzupełnienie kamiennego wątku i spoin, fragmentaryczne przemurowanie w celu ustabilizowania oraz zabezpieczenia korony muru przed warunkami atmosferycznymi. Pismem z dnia 12 listopada 2025 r. zgodnie z pouczeniem, w trybie art. 40 ust. 2a u.o.z. skarżący wyraził zastrzeżenia do przedmiotowych zaleceń podnosząc, iż nie posiada i nie posiadał w dniu zawiadomienia o kontroli tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczą wydane zalecenia, powołując się na dokumenty przedstawione w trakcie kontroli, jak również dosyłająo* postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odmowie wstrzymania ostatecznej Decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2024 r. o stwierdzeniu nabycia dz. ew. nr [...] przez Gminę B. z mocy prawa. Pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych. Skarżący następnie wywiódł skargę na zalecenia pokontrolne zarzucając naruszenie: 1) art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. w zw. z art. 5 u.o.z., poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że adresatem zaleceń pokontrolnych w niniejszej sprawie jest "Starosta Olkuski jako organ reprezentujący Skarb Państwa" jako właściciel nieruchomości widniejący w księdze wieczystej oraz odmowę zmiany przedmiotowych zaleceń, w sytuacji gdy stan faktyczny, wynikający z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, powoduje konieczność ich skierowania : do właściciela nieruchomości, którym jest Gmina B. - Wójta Gminy B. , na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2024 r. o stwierdzeniu nabycia dz. ew. nr [...] przez Gminę B. z mocy prawa, na podstawie której dnia 12 czerwca 2025 r. Gmina B. uzyskała trwały, niewątpliwy administracyjny tytuł prawa własności nieruchomości; 2) art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. w zw. z art. 5 u.o.z., poprzez wyrażenie stanowiska odmawiającego zmiany zaleceń pokontrolnych Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 października 2025 r. (data wpływu 30.10.2025 r.), po upływie 14 dni od dnia złożenia tych zastrzeżeń przez skarżącego, co miało wpływ na brak możliwości złożenia przez Skarżącego środka zaskarżenia w terminie do dnia 1 grudnia 2025 r. Podkreślono, odnosząc się do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że przedmiotem skargi do sądu na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być zarówno zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z, jak i pisma organu wydane w trybie art. 40 ust. 2b tej ustawy (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ochrona zabytków. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 40). W konsekwencji przyjmuje się, że odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego bez potrzeby poprzedzania jej jakimkolwiek innym środkiem zaskarżenia (wyrok WSA w Kielcach z 28.12.2022 r., II SA/Ke 508/22, LEX nr 3483944). Tym nie mniej w przypadku przyjęcia poglądu, iż przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.są zalecenia pokontrolne, a nie sposób rozpoznania zastrzeżeń do tych zaleceń pokontrolnych, przy czym tylko te zalecenia pokontrolne, które nie zostały zmienione w wyniku rozpatrzenia przez organ administracji zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 19.11.2024 r., II OSK 34/22, Legalis nr 3159502) wniesiono o przyjęcie, za poglądem wyrażonym w tym orzeczeniu, iż termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., powinien być liczony od dowiedzenia się przez kontrolowanego o rozpoznaniu jego zastrzeżeń, tj. od dnia 3 grudnia 2025 r. Ewentualnie gdyby Sąd przyjmował pogląd, iż termin należało mimo to liczyć od dnia 30 października 2025 r. to mając na uwadze zdanie końcowe powołanego przepisu 53 § 2 p.p.s.a., oraz uwzględniając wydanie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń po upływie ustawowego terminu oraz termin do złożenia skargi na zalecenia (1 grudnia 2025 r.) wniesuiono o uznanie, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i o rozpoznanie skargi. Co do meritum podkreślono, iż zgodnie z ogólną zasadą, przewidzianą w o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach obciąża podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. "Starosta Olkuski reprezentujący Skarb Państwa" w sposób niębudzący wątpliwości i wykazany dowodami - już na etapie czynności kontrolnych Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - takiego tytułu nie posiada. Wniesiono o uchylenie zleceń i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż sporna nieruchomość jest zlokalizowana na dz. ew. nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Olkuszu, Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] W dziale II księgi wieczystej jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Olkuskiego. Domniemania wynikające z przepisu art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej k.w.h.) - co do zasady - można wzruszyć w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Za pomocą dozwolonych środków dowodowych może je obalić również organ prowadzący takie postępowanie, zmierzając do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, gdy okoliczność ta ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jednym ze sposobów obalenia domniemania wynikające z przepisu art. 3 k.w.h. byłaby ostateczna oraz prawomocna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 06.05.2024 r. (znak: WS.VII.7532.1.571.2023.PK) o stwierdzeniu nabycia dz. ew. nr [...] przez Gminę B. z mocy prawa. Mając jednak na uwadze, że w chwili wydawania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 17 października 2025 r. zaleceń pokontrolnych oraz w dniu 3 grudnia 2025 r. odmowy zmiany tych zaleceń decyzja Wojewody Małopolskiego nie była prawomocna, nie można mówić o skutecznym obaleniu domniemania wynikającego z przepisu art. 3 k.w.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 146 ust. 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że zalecenia pokontrolne powinny być kwalifikowane jako inny niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok WSA z 18 listopada 2015 r., VII SA/Wa 505/15). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga dotyczy zaleceń pokontrolnych z dnia 17 października 2025 r., gdyż w świetle art. 40 ust. 1, ust. 2a oraz ust. 2b u.o.z. nawet w przypadku zgłoszenia na podstawie art. 40 ust. 2a zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są zalecenia pokontrolne, a nie sposób rozpoznania zastrzeżeń do tych zaleceń pokontrolnych, przy czym tylko te zalecenia pokontrolne, które nie zostały zmienione w wyniku rozpatrzenia przez organ administracji zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego, a w kontrolowanej sprawie spornych zaleceń kontrolnych nie zostały one zmienione w wyniku rozpoznania przez skarżony organ zastrzeżeń do tychże zaleceń pokontrolnych., gdyż pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych (por. pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 19.11.2024r. sygn. akt II OSK 34/22). Nadto powyższe musi prowadzić też do stwierdzenia, iż zachowany został termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż o ile skargę na zalecenia pokontrolne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść niezależnie od zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z. to jednak jeżeli kontrolowany zgłosił zastrzeżenia, tak jak w niniejszej sprawie, to skargę na zalecenia pokontrolne może wnieść po udzieleniu przez organ administracji odpowiedzi na zastrzeżenia, i termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., powinien być liczony od dowiedzenia się przez kontrolowanego o rozpoznaniu jego zastrzeżeń. Zatem termin miesięczny do wniesienia skargi należy liczyć od doręczenia w dniu 3 grudnia 2025r. pisma dotyczącego odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych, co skarżony organ nie kwestionował. Dokonując zaś oceny merytorycznej skargi, nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone zalecenia pokontrolne skierowane zostały wobec niewłaściwego podmiotu, stąd skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę to nie Skarbowi Państwa- Staroście Olkuskiemu, wskazanemu w zleceniach jako adresatowi zaleceń, przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, lecz Gminie B. . W sprawie bowiem wykazano niezgodność treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym, tj. przejście prawa własności na Gminę B. wobec ostateczności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2024 r. o stwierdzeniu nabycia dz.ew. nr [...] przez Gminę B. z mocy prawa. Należy przy tym podzielić jednolity pogląd wyrażony m.in. przez Sąd Najwyższy że domniemanie z art. 3 ust. 1 k.w.h. można obalić wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi" (por. wyrok SN z 6.06.2007 r., IlI CSK 407/06). Skoro skarżony organ dysponował w/w decyzjami, gdyż przywołał je w treści stanowiska, zatem podmiot, na rzecz którego została wydana ostateczna decyzja uzyskuje trwały, administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. Potwierdzone to zostało wpisem w rejestrze gruntów i budynków oraz wpisem stosownego ostrzeżenia przez właściwy Sąd wieczystoksięgowy. Zatem naruszony został art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. w zw. z art. 5 u.o.z., gdyż błędnie uznano w zaleceniach pokontrolnych, że adresatem zaleceń jest Starosta Olkuski jako organ reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości widniejący w księdze wieczystej. Stan prawny wynikający z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, powoduje konieczność przyjęcia, iż adresatem powinien być właściciel nieruchomości, którym jest Gmina B. , na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2024 r. o stwierdzeniu nabycia dz. ew. nr [...] przez Gminę B. z mocy prawa, na podstawie której dnia 12 czerwca 2025 r. Gmina B. uzyskała trwały, niewątpliwy administracyjny tytuł prawa własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zalecenia pokontrolne. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w kwocie 200 zł.