II SA/Kr 1612/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2025 r. znak SKO.ZP/415/332/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2025 r. nr SKO.ZP/415/332/2025, po rozpoznaniu zażalenia A. I., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2025 r. znak: AU-02-3.6730.2.169.2025.KCZ w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. ". Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek A. I. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres 18 miesięcy od daty złożenia wniosku na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.). Organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O.-O. O." na podstawie uchwały nr LV/1531/21 Rady Miasta K. z dnia 7 kwietnia 2021 r. Dla istniejącego budynku w § 10 ust. 1 projektu planu ustalono nakaz ochrony kształtu bryły i gabarytu budynku. Organ ocenił, że zawieszenie postępowania jest zasadne w kontekście zaawansowania procedury planistycznej (odbyło się pierwsze i drugie czytanie, a projekt zostanie przekazany pod głosowanie w sierpniu). A. I. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Podkreślił, że uzyskał zgodę Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 listopada 2024 r. na planowaną nadbudowę. Wskazał też, że wystąpił do Prezydenta o zmianę projektowanego planu miejscowego, wniosek nie został jednak rozpatrzony. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że zawieszenie postępowania miało w niniejszej sprawie uzasadnienie. W odpowiedzi na zarzuty zażalenia zauważono, że strona nie przedstawiła opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, na którą się powołała, uniemożliwiając tym samym organowi ustosunkowanie się do jej treści. Następnie przeanalizowano treść § 34 ust. 3 projektu procedowanego planu zagospodarowania, który stanowi, że pod adresem ul. [...] znajduje się obiekt objęty ochroną konserwatorską, ujęty w gminnej ewidencji zabytków - dom, oznaczony na rysunku planu symbolem E27. W myśl natomiast § 10 ust. 1 projektu planu w celu ochrony dziedzictwa kulturowego i zabudowy – dla ww. budynku – ustalono nakaz ochrony kształtu i gabarytu budynku, przed który rozumieć należy: stosownie do § 10 ust. 2 lit. a, b i c projektu m.in. ochronę maksymalnych wymiarów zewnętrznych, zachowanie wysokości budynku oraz górnych krawędzi elewacji budynku, zachowanie kształtu dachu budynku, wysokości kalenicy i kąta nachylenia połaci dachowych. Powyższe okoliczności wskazują, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji nie uzyskałaby dalszej kontynuacji w pozwoleniu na budowę i zaistniałaby podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Powyższej sprzeczności nie usuwa opinia konserwatorska, na którą powołała się strona w zażaleniu. Biorąc pod uwagę zaawansowanie prac planistycznych organ I instancji zasadnie uznał, że możliwe jest uchwalenie planu przed upływem 18 miesięcy od daty złożenia przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Poprawność tych ustaleń potwierdza fakt podjęcia w dniu 27 sierpnia 2025 r. uchwały nr XXXV/705/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O.-O. O.". Plan obowiązuje od dnia 23 września 2025 r. W skardze od powyższego postanowienia A. I. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy, tj. brak uwzględnienia uzyskanej przez skarżącego zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 listopada 2024 r. na nadbudowę. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 127/24, z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Nie miał zatem racji skarżący zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie istotnych okoliczności sprawy. Wbrew powyższym zarzutom, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia fakty zostały prawidłowo ustalone. Po pierwsze analiza treści procedowanej na dzień zawieszenia uchwały wskazała, że jest ona oczywiście sprzeczna z planowanym przez skarżącego zamierzeniem budowlanym. Inwestycja miała bowiem polegać na nadbudowie budynku, który zgodnie z projektem planu miał podlegać zakazowi rozbudowy ze względu na ochronę konserwatorską. Jak wskazano powyżej, zgodnie z § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 lit. a, b i c projekt przewidywał nakaz ochrony kształtu i gabarytu budynku, tj. maksymalnych wymiarów zewnętrznych, zachowanie wysokości budynku oraz górnych krawędzi elewacji budynku, zachowanie kształtu dachu budynku, wysokości kalenicy i kąta nachylenia połaci dachowych. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze powoływał się na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który pozytywnie zaopiniował nadbudowę kamienicy. Choć treść powyższej opinii jest korzystna dla skarżącego, koliduje ona z treścią projektu uchwały oraz nie ulega wątpliwości, że w sytuacji uchwalenia planu, nie mogłaby stać się podstawą wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) podstawowym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zaistniałej niezgodności nie jest w stanie usunąć skutecznie opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Pomimo zatem, że Miejski Konserwator Zabytków w 2024 r. wypowiedział się pozytywnie w przedmiocie planowanej przez skarżącego inwestycji, nie usuwało to niebezpieczeństwa, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu w procedowanym kształcie, zajdzie sprzeczność pomiędzy jego treścią a postanowieniami udzielonej decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie stopień zaawansowania prac planistycznych świadczył o tym, że przed upływem okresu zawieszenia postępowania uchwała zostanie podjęta, co też nastąpiło w dniu 27 sierpnia 2025 r., a plan obowiązuje od dnia 23 września 2025 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.