II OSK 1091/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. i R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 516/24 w sprawie ze skarg K. w L. oraz J.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 maja 2024 r., znak SKO.41/1644/LI/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 516/24, oddalił skargi Klasztoru K. w L. oraz J.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 7 maja 2024 r., znak SKO.41/1644/LI/2024 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołań Klasztoru K., A.S., G.N., A.P., H.K., M.J., R. i J.G., M.B., K.W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 19 lutego 2024 r., stwierdzającą, że decyzja z 1 lutego 2021 r. o ustaleniu na rzecz H. sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], położonej przy ul. K. [...] w L. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz nieuchylającą wyżej wskazanej decyzji z 1 lutego 2021 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.G. i R.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, przez: 1) niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powyższe naruszenie Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, przejawia się niewłaściwym zastosowaniem i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, zostały spełnione przesłanki wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, przez przyjęcie, iż analiza dotycząca parametrów zabudowy w postaci wskaźnika wysokości zabudowy powinna zostać dokonana z uwzględnieniem istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w kontynuacji parametrów, cech i wskaźników w szczególności działek o podobnych parametrach i bezpośrednio sąsiadujących z obiektem na działce [...] w szczególności czy nowa inwestycja w zakresie parametru wysokości jest kontynuacją istniejącej zabudowy mieszkalnej oraz "dobrego sąsiedztwa"; 2) niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, w sytuacji, gdy zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, w tym z zakresu budownictwa, jasno wskazują, że tego rodzaju inwestycja nie może odbyć się bez znaczącej przebudowy budynku, by odpowiadał on warunkom technicznym nowej funkcji (m.in. co do instalacji w poszczególnych planowanych mieszkaniach, nowego układu ścian w mieszkaniach, obciążeń, itp.), a w tym zakresie nie dokonano ustaleń i nie sformułowano żadnych wymogów, które mogłyby być podstawą udzielonego następnie pozwolenia na budowę, wydawanego zgodnie art. 71 ust. pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), co doprowadzić może do obejścia prawa i pozwoli na wydanie pozwolenia budowlanego, pomimo braku szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym co do ochrony interesów osób ta zależy od charakteru i rozmiaru prac (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.); 3) niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne" – w brzmieniu poprzednim – obecnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) przez przyjęcie, szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 80 m, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 240 m od jego granic, w sytuacji, gdy z innej decyzji tego samego organu wynika, że szerokość frontu działki wynosi 81 m, a zatem minimalna trzykrotność to 243 m (tak: załącznik do decyzji nr 475/16 z 9 września 2016 r., AB-LA-II.6730.65.2016, dotyczący wniosku I. sp. o.o. z siedzibą w L.), co oznacza wadliwe, zbyt małe wyznaczenie obszaru analizowanego w sprawie zakończonej decyzją nr 50/21, podczas gdy przepisy nie dopuszczają odstępstw w zakresie minimalnych rozmiarów obszaru analizowanego, czym organ naruszył art. 7 Konstytucji RP; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności rozstrzygnięć organów pierwszej instancji wbrew uzasadnionym wątpliwościom SKO w Lublinie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił poprzedzającej orzeczenie SKO, decyzji nr 50/21 z 1 lutego 2021 r., a także utrzymującej ją mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublina nr 68/24 z 19 lutego 2024 r., pomimo, iż w ocenie skarżącego, decyzja ta narusza przepisy a w szczególności, z analizy uwarunkowań wynikają zupełnie inne wnioski co do wysokości budynków mieszkalnych a zatem wbrew twierdzeniom przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ nie wyjaśnienia dlaczego budynek użyteczności publicznej dawnego C. w L. a obecnie budynek mieszkalny będzie zdaniem organu wpisywał się w ład urbanistyczny zabytkowej części miasta L.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego, co przyczyniło się do pochopnych stwierdzeń Sądu co do niewyjaśnienia dopuszczalnych wskaźników (parametrów architektonicznych i urbanistycznych) przyszłej inwestycji budowlanej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, jednocześnie zasądzenie kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać oba zarzuty naruszenia 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wypada przypomnieć, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, była zmiana sposobu użytkowania legalnie wzniesionego budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...]. Zatem z uwagi na przedmiot ustaleń, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania, według wniosku inwestora nie podlegają modyfikacji. Z tych też powodów nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., które miałoby polegać na wydaniu orzeczenia w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego, co – zdaniem skarżących kasacyjnie – przyczyniło się do pochopnych stwierdzeń Sądu co do niewyjaśnienia dopuszczalnych wskaźników (parametrów architektonicznych i urbanistycznych) przyszłej inwestycji budowlanej. Gdyby zaś zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnieść do braku kontynuacji funkcji, to również nie można by się z nim zgodzić, albowiem przedmiotowy budynek znajduje się w strefie śródmiejskiej, dla której funkcja mieszkaniowa jest z jedną z podstawowych funkcji dla tych terenów. Z kolei podnoszona przez skarżących kasacyjnie kwestia związana z technicznym dostosowaniem obiektu usługowego do wymogów budynku mieszkalnego nie jest rozstrzygana w decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ dotyczy kolejnego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego uregulowanego przepisami Prawa budowlanego i została poddana właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego – w brzmieniu poprzednim – obecnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez przyjęcie, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 80 m, gdy z innej decyzji tego samego organu wynika, że szerokość frontu działki wynosi 81 m. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, według którego niezależnie od braku w materiale dowodowym podstaw do podważania ustalenia sposób szerokości frontu działki inwestycyjnej na 80 m, to gdyby nawet doszło do wskazanego przez skarżących kasacyjnie błędu pomiaru, to w złożonej zabudowie śródmiejskiej różnica rzędu 1 m na szerokości działki nie ma znaczenia dla prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, tym bardziej, że obszar analizowany nie tworzy regularnego okręgu, ale jest wyznaczany granicami ewidencyjnymi działek mieszczących się w granicach określonych przepisami rozporządzenia planistycznego (s. 15 uzasadnienia). Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., który według skarżących kasacyjnie, miał polegać na tym, że Sąd I instancji nie uchylił poprzedzającej orzeczenie SKO decyzji nr 50/21 z 1 lutego 2021 r., a także utrzymującej ją mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublina nr 68/24 z 19 lutego 2024 r., wbrew twierdzeniom przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ nie wyjaśnia dlaczego budynek użyteczności publicznej dawnego C. w L., a obecnie budynek mieszkalny, będzie wpisywał się w ład urbanistyczny zabytkowej części miasta L. Oceniając zasadność podniesionego zarzutu należy raz jeszcze zaznaczyć, że budynek, o którego zmianę użytkowania wniósł inwestor, został już wybudowany, a legalność jego budowy nie została skutecznie zakwestionowana. Dlatego też ocena tego, czy budynek ten będzie się wpisywał, czy też nie, w ład urbanistyczny zabytkowej części miasta L., która miałaby nieść ze sobą prawnie doniosłe konsekwencje jest niedopuszczalna z uwagi na brak w obowiązującym porządku prawnym odpowiednich w tym zakresie rozwiązań, co słusznie zaakcentował Sąd w zaskarżonym wyroku (s. 17 uzasadnienia). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.