II SA/Kr 1368/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. i P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 września 2022 r. znak SKO-GN-4160-121/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J. J. i P. J. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 września 2022 r. znak SKO-GN-4160-121/22 orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Miasta Limanowa z dnia 25 lipca 2022r., znak: ZP.6724.40.2022, negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr ew. [...] o pow. 0,4835 ha. obj. KW nr [...] położonej w L. w obrębie [...] na działki o projektowanych nr [...], [...], [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ streścił przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób jasny i precyzyjny formułuje zasady obowiązujące przy zatwierdzaniu podziałów nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepisy art. 94. Jak wynika z w/w przepisu przesłanką materialnoprawną dopuszczalności podziału jest zgodność tego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Z przepisów art. 97 i 98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Jednakże wówczas podział nieruchomości nie ma tego szczególnego skutku polegającego na tym, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowna normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić żądanie strony w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Wszelkie ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy oraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że oprócz zgodności z planem - w przepisie art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawodawca uzależnił możliwość podziału działek od zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. W myśl powołanego przepisu prawa podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Spełnienie wymogu określonego w art. 93 ust. 3 u.g.n. ustawy polegać może na propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogi koniecznej. Powiązanie możliwości podziału nieruchomości z dostępem do drogi publicznej wynika m.in. z tego, że dostęp taki jest warunkiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz warunkiem dopuszczalności inwestycji budowlanych. Tak więc bez dostępu do drogi publicznej samodzielne zagospodarowanie działek, które po podziale zmieniłyby właściciela, nie byłoby możliwe, nawet gdyby działki te spełniały inne wymogi określone w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie zapewnili nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, a zatem właściwe było negatywne zaopiniowanie przedłożonego przez nich wstępnego projektu podziału dz. ew. nr [...] położonej w L.. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy zaproponowali wydzielenie działek ew. Nr [...] i [...], które będą stanowiły odrębne nieruchomości oraz działki nr [...], która zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z projektem podziału nowo wydzielone działki mają mieć dostęp do drogi nr [...] obr. [...]. Organ I instancji w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalił natomiast, że działka nr [...], pomimo iż w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako użytek drogowy, to nie stanowi drogi publicznej, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie można uznać, że dostęp do tej działki zapewnia nowo wydzielonym działkom wymagany dostęp do drogi publicznej. Dodać należy, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) - dalej u.p.z.p. W myśl powyższej definicji, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podział nieruchomości dokonywany w oparciu o miejscowy plan lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien odpowiadać wymaganiom miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 9-10 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów (w tym ich obsługę komunikacyjną) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazano, że definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest fakt, że o tym, czy i z jaką drogą publiczną mamy do czynienia nie decydują zapisy w ewidencji gruntów i budynków, lecz zaliczenie danej drogi do dróg publicznych w trybie przepisów u.d.p. Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra, uchwały sejmiku województwa uchwały rady powiatu łub uchwały rady gminy. Rozpatrując niniejszą sprawę organ winien był zatem dokonać ustalenia, czy teren wskazany jako droga przylegająca do nieruchomości (dz. ew. 34) został zaliczony do dróg publicznych w wyżej wskazanym trybie, czy też nie. Jak już wyjaśniono organ 1 instancji ustalił, że działka nr [...] - wskazywana przez wnioskodawcę jako droga publiczna gminna - nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona uchwałą Rady Gminy L. do kategorii dróg gminnych. Kolegium wyjaśnia, że gdy projektowane są do wydzielenia działki gruntu niemające bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to we wstępnym projekcie podziału przedkładanym do wniosku o podział nieruchomości należy podać w formie graficznej, w kolorze czerwonym, lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu, tak by organ orzekający mógł, opiniując ten projekt, dokonać oceny spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkim działkom gruntu, które nie będą miały bezpośredniego dostępu z drogi publicznej. W ocenie Kolegium, wskazany przez wnioskodawcę dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów określonych w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie przewiduje zapewnienia nowo wydzielonym działkom ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani też dostępu pośredniego, opisanego we wskazanym przepisie prawa. W orzeczeniu opiniującym podział nieruchomości organ winien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału - zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi, zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej, a nie tylko jedną z nich. Gdyby ustawodawca nie zastosował wymogu dotyczącego możliwości zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym każdej z działek powstałych w wyniku podziału ewidencyjnego, mogłoby dojść do sytuacji, że podzielone działki mogą być zagospodarowane zgodnie z planem miejscowym jedynie wtedy, gdy nadal wchodzą w skład tej samej nieruchomości. Tymczasem podział ewidencyjny służy dokonaniu w przyszłości zmiany właściciela przynajmniej jednej z działek powstałych po podziale. Zatem po podziale prawnym i powstaniu odrębnych nieruchomości okazałoby się, że nieruchomości tych nie można zagospodarować zgodnie z planem miejscowym. Wtedy właściciele takich nieruchomości nie mogliby w pełni korzystać z prawa własności, a najczęściej mieliby też trudności ze zbyciem takich nieruchomości. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega więc na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia miejscowego planu jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Na powyższe postanowienie skargę złożyli J. J. i P. J. (dalej: skarżący). Zarzucają oni, że postanowienie pozostaje w sprzeczności z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadania czy droga nr [...] łączy się z drogą uznaną za publiczną w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono dokładnie stanu faktycznego, który powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Należy stwierdzić, iż organ administracyjny dokonał zawężającej wykładni pojęcia "dostępności do drogi publicznej’, gdy tymczasem w ciągu ostatnich lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 17.07.2020 r., II OSK 478/20) utrwalił się pogląd, że winno być ono interpretowane możliwie najszerzej. Dostępność ta może mieć również charakter pośredni tzn. może polegać na wykorzystaniu terenu innej działki ( w tym przypadku działki - drogi nr [...]) oddzielającej tereny projektowanych działek od drogi publicznej. NSA nadto stwierdził, że dostęp do drogi publicznej winien zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu. Odnosząc w/w tezy do rzeczowej sprawy należy uznać, że droga nr [...] łączy się z drogą - działka nr ew. [...] następnie ta droga (działka nr ew. [...]) łączy się z drogą działką nr ew. [...] L., ta droga (działka nr ew. [...]) łączy się z ul. [...] działa nr ew. [...] w mieście L. taki dostęp do projektowanych działek zapewnia, co wykazano w zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta Limanowa z dnia 04.08.2022 r. Jest ona (droga [...]) uwidoczniona na mapach od przeszło stu lat i nadal wykorzystywana komunikacyjnie przez okolicznych mieszkańców. Nie ma także znaczenia dla sprawy fakt nieuregulowanego stanu prawnego gruntu stanowiącego działkę nr ew.[...] (pismo Wójta Gminy Limanowa z dnia 15.06.2022 r (znak: GK.702L12.135.2022). Wynika z tego, że nie zachodzą w tym przypadku przesłanki z art. 93 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stanowiące postawę negatywnej opinii dla zaprojektowanego podziału działki ew. [...]. Przywołane wyżej okoliczności dowodzą też, że nie przeprowadzono wnikliwej analizy stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ramy prawne kontroli skarżonego postanowienia wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n). Zgodnie z art. 93 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.) . Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. nr XL.VI.303.21 z dnia 24 września 2021 r. w § 5 ust. 5 przewiduje wymóg dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielonych działek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że okolicznością sporną jest to, czy wskazany w projekcie podział działki ewidencyjnej nr [...] położonej w L. w obr. [...] na działki nr [...], [...] i [...] spełnia warunek, by nowo wydzielone działki posiadały dostęp do drogi publicznej. Z art. 93 u.g.n. wynika, że dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni, lecz może być zapewniony pośrednio przez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Dokonując tej oceny Sąd stwierdza, że w okolicznościach faktycznych sprawy rozstrzygnięcie organu należy ocenić za co najmniej przedwczesne. To bowiem, że działka nr [...] obręb S. W. nie jest drogą publiczną, nie oznacza automatycznie, że planowany do podziału teren, nie ma dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt, skarżący we wstępnym projekcie podziału działki nr [...] obr. [...] w L. wskazał, że działki wydzielone z w/w działki będą miały dostęp do drogi, jaką jest działka nr [...] obręb S. W.. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] obręb S. W. jest działką drogową, we władaniu Gminy L., przy czym nie posiada statusu drogi publicznej. Jeśli jednak działka ta posiada status publicznie ogólnodostępnej działki drogowej będącej we władaniu podmiotu publicznego (i tak prawdopodobnie jest, skoro skarżący wskazał ją jako drogę publiczną, kierując się w tym zakresie zapewne jakimiś obiektywnie zaobserwowanymi przesłankami, a z mapy znajdującej się w aktach wynika, że droga ta stanowi dostęp do działki z zabudowaniami), to mimo, że nie jest ona gminną drogą publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie oznacza, że nie może stanowić pośredniego dostępu do drogi publicznej usytuowanej na innej działce, do której prowadzi. Innymi słowy, jeśli droga na działce nr [...] prowadzi do drogi publicznej, to w zasadzie nie ma przeszkód aby pozytywnie zaopiniować wniosek skarżącego. Organy rozstrzygając sprawę nie wzięły pod uwagę okoliczności, na które powołują się skarżący, a to, że w/w droga nr [...] łączy się z działką drogową nr [...] S. W., a następnie ta droga łączy się z działką drogową nr [...] L. , a ta z kolei z ul. [...], która jest drogą publiczną (dz. ew. nr [...]). Dlatego obowiązkiem organu po ustaleniu, że działka nr [...] obręb S. W. nie posiada statusu drogi publicznej było poinformowanie o tym skarżącego i zobowiązanie go, aby uzupełnił braki wniosku w tym względzie i wskazał rzeczywiście istniejącą drogę publiczną, do której ma mieć dostęp podzielona nieruchomość oraz sposób pośredniego dostępu planowanej do podziału nieruchomości do tej drogi publicznej. Dopiero wtedy organ powinien dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. I takie też obowiązki wykona organ w ponownym postępowaniu. A dokonując oceny w zakresie działek, mających stanowić pośredni dostęp do drogi publicznej, organ uwzględni przy tym, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka planowana do podziału ma przeznaczenie MN, a zatem w myśl przepisów określających wymagania dla sporządzania planów miejscowych, w zasadzie należałoby domniemywać, że teren tej działki powinien mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. podejmując rozstrzygnięcie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego uiszczony przez niego wpis od skargi.