I SA/Po 749/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości. oddala skargę

Decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości w m. [...] działki [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło powyższe postępowanie na wniosek K. O. W. R. O. T. [...] (dalej; "KOWR OT"). Organ wyjaśnił, że działka [...], która powstała w wyniku podziału działki [...] weszła do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Uprawnienia właścicielskie w stosunku do działki wykonuje KOWR OT. Tym samym KOWR OT posiadał przymiot strony w postępowaniu. Jednocześnie SKO wskazało, że w sprawie zachowany został miesięczny termin na wniesienie wniosku, ponieważ o postępowaniu i decyzji stwierdzającej nieważność KOWR OT dowiedział się w dniu 30 lipca 2020 r., a wniosek o wznowienie postępowania został złożony 19 sierpnia 2020 r. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 30 czerwca 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. w przedmiocie podziału nieruchomości w m. [...] działki [...] i [...] oraz stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. SKO wyjaśniło, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. dokonano podziału działki nr [...] w miejscowości [...]. Na skutek podziału przedmiotowej działki powstała działka [...], która na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 05 kwietnia 1996 r. została przekazana na rzecz A. W. R. Skarbu Państwa (której następcą prawnym jest KOWR OT). Z powyższego wynika, że Skarbowi Państwa - KOWR OT przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...]. Na skutek stwierdzenia nieważności tej decyzji został bowiem przywrócony stan sprzed podziału nieruchomości. SKO ustaliło, że KOWR OT nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...]. Stronie nie została również doręczona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2020 r. Tym samym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji SKO dnia 30 czerwca 2020 r. w trybie wznowienia postępowania. O okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania KOWR OT dowiedział się w dniu 30 lipca 2020 r., z treści pisma Starosty [...] z dnia 27 lipca 2020 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 19 sierpnia 2020 r., zachowując termin określony w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."). SKO wyjaśniło również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...] podlega umorzeniu z mocy prawa. W obecnym stanie prawnym nie ma bowiem możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...] została doręczona w 1982 r. to niewątpliwie upłynął termin 30 lat od jej doręczenia, a na skutek wznowienia postępowania i uchylenia decyzji SKO z dnia 30 czerwca 2020 r. nie zostało ono zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Pismem z dnia 22 września 2022 r., B. P. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i uwzględnienie skargi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz wadliwe ustalenie stanu prawnego w przedmiocie analizowanych nieruchomości objętych decyzją [...], 2. błędy w ustaleniu stanu faktycznego i stanu prawnego wskazanych, przedmiotowych nieruchomościach po wniesieniu wniosku przez KOWR OT, 3. błędy w interpretacji obowiązujących norm prawa podczas wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, 4. rażącą bezczynność organu, wskutek czego organ dopuścił się manipulacji czasowo materialnej oraz naruszenia obowiązującego prawa w 2020 r., co w konsekwencji posłużyło organowi do nieuprawnionego wydania po 2 latach bezczynności nieuprawnionej decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła okoliczności związane z przedmiotową działką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca nie wnosiła ponagleń bądź skarg na bezczynność, stąd bezzasadne jest podnoszenie kwestii bezczynności już po wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór w sprawie dotyczy możliwości wznowienia postępowania podatkowego i uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości w m. [...] na działki [...] i [...]. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z treści art. 16 k.p.a. wynika, że tylko wyraźnie określone przyczyny, stanowiące o najdalej idących wadach decyzji lub poprzedzającego ją postępowania mogą prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej. Ostateczna decyzja administracyjna posiada – w swym założeniu – cechy trwałego rozstrzygnięcia i przysługuje jej przymiot domniemania prawdziwości ustaleń faktycznych, poczynionych w danej sprawie i stanowiących podstawę decyzji. Naruszenie tego domniemania, a w konsekwencji ostatecznej decyzji, w drodze wznowienia postępowania, może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych i dlatego przepisy określające zakres stosowania tej instytucji nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. Wznowienie postępowania zmierza zatem do usunięcia ciężkich wad postępowania podatkowego, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej. Jego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną ze względu na kwalifikowane wady, jakimi obarczone było postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji. Wady te stanowią jednocześnie przesłanki wznowienia postępowania. Uchylenie decyzji dotychczasowej może nastąpić jedynie po uprzednim stwierdzeniu istnienia podstaw (przesłanek) do jej uchylenia, określonych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ podatkowy wskazał, że KOWR OT posiadał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, jednak nie brał w nim udziału bez własnej winy. Z brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 o.p. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, zasadnie organy podatkowe uznały w sprawie, że zaistniała okoliczność przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, w sposób uprawniony SKO przyjęło, że działka [...], która powstała w wyniku podziału działki [...] weszła do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że została ona następnie przekazana na rzecz A. W. R. Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 5 kwietnia 1996 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego następcą prawnym A. W. R. Skarbu Państwa była Agencja Nieruchomości Rolnych. Z dniem 1 września 2017 r. w ogół praw i obowiązków Agencji Nieruchomości Rolnych, która została zniesiona wstąpił KOWR OT (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o K. O. W. R.). Z uwagi na fakt, iż postępowanie nieważnościowe dotyczyło działki, która stanowi własność Skarbu Państwa oraz wobec której Skarb Państwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych powierzył KOWR OT, KOWR OT winien więc zostać zawiadomiony jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. o toczącym się postępowaniu. Postępowanie bowiem dotyczyło jego interesu prawnego wywodzonego z przysługującego mu prawa własności. Tym samym KOWR OT posiadał przymiot strony w postępowaniu. Nie został on jednak zawiadomiony o toczącym się postępowaniu na żadnym jego etapie, a o wydanej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 30 lipca 2020 r., kiedy wpłynęło do niego pismo Starosty [...] informujące o tym, że 23 lipca 2020 r., skarżąca złożyła wniosek o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków postanowień wynikających z decyzji SKO z 30 czerwca 2020 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 1982 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wniosek o wznowienie został złożony 19 sierpnia 2020 r., miesięczny termin został więc zachowany. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że kolejną kwestią sporną była kwestia zasadności uchylenia decyzji z 30 czerwca 2020 r. i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 października 1982 r. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej: "ustawa nowelizująca k.p.a.") wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte i niezakończone po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku T. K. wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww. orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.). Rzeczowo wyłożył to także minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 k.c.), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016 r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do błędów w ustaleniach faktycznych. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. było określenie daty kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości. Na marginesie należy wskazać, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu, to należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości, a nie skarga na bezczynność. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżąca w trakcie postępowania nie składała żadnych ponagleń w związku z bezczynnością organów czy przewlekłym prowadzeniem postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.