I OSK 2637/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi K. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. II SA/Lu 930/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. S. i K. S. zaskarżając ten wyrok - w części - dotyczącej poglądu prawnego Sądu I instancji w sprawie interpretacji i zastosowania art. 156 § 2 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." oraz w kwestii wykładni przepisów prawa i wskazań co do dalszego postępowania z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. naruszenie: 1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że z uwagi na to, że nieruchomości powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] zostały najpierw objęte zniesieniem współwłasności, zaś następnie zbyte na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, to stwierdzenie nieważności tej decyzji byłoby niemożliwe z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 95 ust 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n." poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...], w sytuacji gdy materiał dowodowy w sprawie, uzupełniony w toku postępowania przed sądem administracyjnym, daje podstawę do stwierdzenia, że budynki wzniesione na nieruchomości podlegającej podziałowi zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym Sąd I instancji powinien w swoich zapatrywaniach, co do dalszego toku postępowania zawartych w wyroku wskazać organowi administracyjnemu na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie art. 176 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a", wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt: II SA/Lu 930/18 i orzeczenie po myśli art. 188 p.p.s.a. Wniesiono ponadto o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 12 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę K. S. i J. S. Skarżący nie zgadzają się jednak z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji. Na gruncie p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie, jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 p.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga - p.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04, LEX nr 424587; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż: "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06, "Glosa" 2007, nr 3, poz. 140). Jeżeli zatem intencją skarżącego jest w istocie polemika z motywami przyjętymi przez sąd I instancji, nie zaś z samym rozstrzygnięciem, które uwzględniło jego skargę, to takie ukierunkowanie skargi jest dopuszczalne, aczkolwiek strona musi wówczas wykazać, że uzasadnienie w kształcie przyjętym przez sąd, nawet w powiązaniu z korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, narusza obowiązujące przepisy (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173). Jak podniesiono wyżej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest w istocie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a nie jego rozstrzygnięcie. W sprawie wywołanej niniejszą skargą kasacyjną istota sporu zasadniczo ogniskuje się wokół zagadnienia, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomości powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego tą decyzją, zostały najpierw objęte zniesieniem współwłasności, zaś następnie także zbyte na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich. Odniesienie się jednak do tej kwestii w pierwszej kolejności trzeba było ocenić w kontekście wpływu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). A mianowicie, z dniem 16 września 2021 r. dokonano nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Rozpoznając badaną sprawę należało zatem wziąć pod uwagę, że w tej sprawie wyrok uchylający zaskarżoną decyzję zapadł dnia 14 maja 2019 r., a więc przed rzeczoną nowelizacją i w związku z treścią art. 152 § 1 k.p.a. nie można uznać niniejszej sprawy za zakończoną. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. mający wyrażać się w - błędnym, w ocenie skarżących kasacyjnie - przyjęciu, że skuteczne nabycie działek powstałych na skutek wydania decyzji podziałowej, przez osoby trzecie stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji podziałowej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Podniesiony zarzut nie jest zasadny. Prawidłowo Sąd Wojewódzki, przytaczając obszernie i szczegółowo stanowisko judykatury wykazał, że skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. Pogłębione rozważania dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych w takim przypadku przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1532/21, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, argumentację przedstawioną w uzasadnieniu tego wyroku podziela i przyjmuje za swoją. Wytyczne Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie są prawidłowe, a organ rozpoznający sprawę ponownie, będzie zobowiązany wziąć je pod uwagę. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono też naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 u.g.n. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Jak wynika z akt administracyjnych Kolegium nie ustaliło w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Potwierdzenie wniosków Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie stanowi choćby, udokumentowana w protokole z rozprawy, potrzeba uzupełnienia - na wniosek samych skarżących - materiału dowodowego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Słusznie Sąd Wojewódzki nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu w sposób szczegółowy wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a w szczególności uwzględnić dowód z aktów notarialnych. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i zostało oparte na dokumentacji akt sprawy. Istota sporu dotyczy zaistnienia przesłanki - rażącego - naruszenia prawa. Z uwzględnieniem tej okoliczności należało zatem odnieść się do ustaleń wynikających z zebranej dokumentacji. Zgromadzony na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd Wojewódzki, po przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego, doszedł natomiast do trafnych wniosków, które w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.