II SA/Kr 1212/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 września 2022 r. znak KR.RUO.471.1.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zobowiązania z tytułu opłaty podwyższonej, skargę oddala.

Postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 września 2022 r. znak KR.RUO.471.1.2022 po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: KR.ZUO.3.471.1.66.3.OP.2022.EK o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. o umorzenie lub częściowe umorzenie zapłaty zobowiązania podatkowego. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, "do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom". Stosownie do art. 189a § 2 pkt 6 K.p.a w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu IVA K.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Zgodnie art. 300 ust. 3 Prawa wodnego do ponoszenia opłat podwyższonych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczących terminu płatności należności, odroczenia tego terminu oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę. W związku z powyższym mając na względzie treść przepisu 189a § 2 pkt 6 K.p.a do opłat podwyższonych nie znajdzie zastosowania art. 189 § 1 pkt 3 K.p.a. Kwestia ulg w spłacie opłat podwyższonych została bowiem uregulowana w art. 67a i następnych Ordynacji podatkowej z modyfikacjami wynikającymi z art. 300 Prawa wodnego. Jedyną ulgą, jaka może zostać uwzględniona w przedstawionym przypadku jest zatem rozłożenie opłaty podwyższonej na raty. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 399/18, gdzie wskazano, że: "w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Nie ma sporu co do tego, że wszelkie uregulowania dotyczące nakładania, odstąpienia od nałożenia, przedawnienia oraz udzielania ulg w zakresie danin publicznych, muszą być interpretowane w sposób ścisły, a tym samym, skoro Ordynacja podatkowa ma odpowiednie zastosowanie również w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, to nie można przepisów dotyczących w/w uregulowań dotyczących opłat z tej ustawy interpretować według zasad wykładni rozszerzającej. Z analizy akt sprawy zakończonej wydaniem przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu postanowienia z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: KR.ZUO.3.471.1.66.3.0P.2022.EK, wynika, że organ ten w dacie orzekania postąpił zgodnie z przepisami odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. o umorzenie lub częściowe umorzenie zapłaty zobowiązania podatkowego. Na powyższe postanowienie skargę złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej skarżąca) zarzucając przedmiotowemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 189 f kpa oraz tego przepisu w związku z art. 67 a §1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 Ustawy Prawo Wodne i art. 189 a §1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w konsekwencji wyłączono całkowicie możliwość rozpoznania wniosku oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o regulacje przewidziane w art. 89 a kpa, uznając, że odesłanie w art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne do regulacji przewidzianej w Ordynacji podatkowej wyłącza do regulacji przewidzianej w art. 189a i następnych kpa. Stanowisko takie zdaniem strony skarżącej jest nieprawidłowe, bowiem w istocie pozbawia skarżącego - jak każdą inną stronę będącą w analogicznej sytuacji - możliwości powołania się na normy o charakterze gwarancyjnym jakimi są przepisy art. 189 a i następnych kpa. Jeżeli bowiem nie będą stosowane ani przepisy Ordynacji podatkowej, ani art. 189 a kpa - to strona znajdzie się w sytuacji, w której brak będzie jakiejkolwiek regulacji umożliwiającej rozłożenie na raty, odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, czy też udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. W tym miejscu przytoczyć należy treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.06.2022 roku w sprawie III OPS 1/21, w którym to rozstrzygnięciu przedmiotem analizy był charakter przepisów z działu IV kpa, jako dopełnienia konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, w sytuacjach, w których przepisy ustaw szczególnych tylko częściowo regulują przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, bądź nie wypowiadają się w tej kwestii - ogólnie jedynie odnosząc się do niektórych zagadnień. Skoro więc w art. 300 ust. 3 prawa wodnego wskazano, iż do ponoszenia opłat podwyższonych, nie stosuje się przepisów z dnia 29.08.1997 roku -Ordynacja podatkowa dotyczących terminu płatności należności, odroczenia tego terminu oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę - to w tych właśnie kwestiach należy stosować przepisy art. 189 a do 189 f kpa - wszystkie przepisy działu IV a kpa - bowiem w przeciwnym wypadku powstanie luka prawna skutkująca brakiem regulacji danej kwestii. Przyjmując tezę z tego orzeczenia, iż przepisy działu IV a kpa stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych w zakresie elementów określonych w art. 89 a §2 kpa - to właśnie przedmiot niniejszego postępowania mieści się w zakresie stosowania przepisów działu IV a kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ramy prawne kontroli skarżonego postanowienia wyznacza art. 300 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (dalej p.w.) , art. 189a i nast. Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 300 ust. 3 p.w. do ponoszenia opłat podwyższonych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczących terminu płatności należności, odroczenia tego terminu oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę. Z kolei przepisy działu IVa k.p.a. zgodnie z art. 189a k.p.a. stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Zaś zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Jej brak nie zawsze oznacza, że organ administracji publicznej powinien orzec o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku bowiem, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy roszczenia, które powinno być dochodzone w postępowaniu cywilnym, organ administracji publicznej nie orzeka o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a, lecz zwraca wniosek na podstawie art. 66 § 4 k.p.a.. Do odmowy wszczęcia postępowania powinno zatem dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej, ale nie stwierdzi także, że strona zgłosiła w nim roszczenie cywilne, o którego zasadności powinien orzec sąd powszechny. (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje; Z akt sprawy wynika, że pismem Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 maja 2022 r. znak KR.ZUO.3.471.66.OP.2022.EK ustalono Spółce opłatę podwyższoną w kwocie 1 033 625 złotych za pobór wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z potoku Bystra w km 5 + 700 za elektrownia wodną w Kuźnicach. Dnia 6 czerwca 2022 r. Spółka złożyła reklamację kwestionując zasadność ustalenia tej opłaty. Jednocześnie pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. Spółka złożyła wniosek na podstawie art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa o umorzenie zobowiązania podatkowego w postaci opłaty podwyższonej za usługi wodne (k. 7-8 administracyjnych akt sprawy). Wniosek ten w świetle przytoczonych przepisów prawa nie mógł spowodować skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie albowiem zgodnie z powołanym art. 300 ust. 3 p.w. do ponoszenia opłat podwyższonych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczących terminu płatności należności, odroczenia tego terminu oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę. Podkreślenia wymaga, że wniosek zawierał jednoznaczne wskazanie podstawy żądania. Odnosząc się z kolei do kwestii braku wszczęcia postępowania w oparciu o dział IVa k.p.a. wyjaśnić należy, co następuje. Po pierwsze, w momencie złożenia wniosku do organu I instancji stan faktyczny nie pozwalał na zastosowanie przepisów tego działu, bowiem podwyższona opłata nie była na dzień 6 czerwca 2022 r. ustalona , a to z uwagi na złożenie reklamacji. W orzecznictwie wskazuje się, że Jest zasadnicza różnica pomiędzy informacją ustalającą wysokości opłaty wodnoprawnej określoną w art. 272 ust. 17 p.w., która jest sui generis formą działania administracji publicznej o charakterze wzruszalnym, a decyzją administracyjną wydawaną na podstawie art. 273 ust. 6 tej ustawy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bk 918/21). Ponadto w sytuacji gdy opłaty za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia wysokości tych opłat dla określonego sposobu korzystania z wód, to dla egzekucji tych opłat koniecznym jest, by wynikały one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Informacja roczna nie może zaś być uznana tak za postanowienie, jak i decyzję (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4525/21). Po drugie, zgodnie z aktualnym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1524/21, zgodnie z którym Zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały bowiem wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego i opłatę tę ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Brak jest zatem podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. W świetle powyższego wniosek z dnia 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie wniosku o umorzenie opłaty podwyższonej nie mógł skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.