VII SA/Wa 1548/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B J na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 26 maja 2022 r. nr 47/2022/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję

Prezes Wód Polskich (dalej jako "organ" lub "Prezes") decyzją z 26 maja 2022 r. nr 47/2022/KUZ utrzymał w mocy własną decyzję z 23 marca 2022 r. nr 25/2022/KUZ odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej jako "Dyrektor RZGW") z 24 października 2017 r. znak: ZO/872-36/2017/GR utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. (dalej jako "Starosta") z 12 maja 2017 r. nr [...] o legalizacji odcinka rowu na dz. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z 12 maja 2017 r. orzekł o legalizacji odcinka rowu (łącznika o długości 15 m) wykonanego na dz. nr [...]. Dyrektor RZGW decyzją z 24 października 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania B. J. (dalej jako "skarżąca") utrzymał ww. decyzję w mocy. Skarżąca pismem z 3 lipca 2020 r. wystąpiła do Prezesa z wnioskiem zatytułowanym "Ponowne ponaglenie", w którym sformułowała m.in. żądanie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako K.p.a., decyzji Dyrektora RZGW z 24 października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 12 maja 2017 r. wskazując, że legalizacja przedmiotowego urządzenia wodnego zmieniła stosunki wodne na działce stanowiącej jej własność, czym naruszono przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), powoływanej dalej jako "P.w." Pismem z 7 marca 2022 r. skarżąca uzupełniła powyższy wniosek i wskazała, że nie godzi się na drastyczną zmianę stosunków wodnych na jej historycznej (wpisanej do rejestru zabytków) nieruchomości, tj. na pozbawienie stawu znajdującego się w parku wody, ani też na kierowanie ścieków przemysłowych z terenu wytwórni asfaltu przez obszar chronionej przyrody do rzeki [...] i dalej do rzeki [...] na obszarze [...]. Zdaniem skarżącej, brak było podstaw prawnych do legalizacji samowoli budowlanej – urządzenia budowlanego zmieniającego bieg sąsiedniego cieku wodnego. Zwróciła uwagę na nielegalną budowę bazy przemysłowej, do której nie odniósł się Dyrektor RZGW w wydanej decyzji, a której nie można zalegalizować. Zaznaczyła, że organ w sposób świadomy nie wykazał niewłaściwości Starosty dla wydania pozwoleń środowiskowych i posługiwał się wadliwymi dokumentami geodezyjnymi gruntu. Ponadto wniosła o niezwłoczne orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora RZGW jako wydanej przez organ niewłaściwy. Prezes decyzją z 23 marca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW z 24 października 2017 r. i podniósł, że kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, a zatem ocena legalności tych decyzji została dokonana w oparciu o ww. regulację. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie legalizacji urządzenia wodnego był w myśl art. 64a pkt 2 P.w. organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie, był co do zasady starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 P.w.), natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, właściwym do rozpatrzenia odwołania, był właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 pkt 1 P.w.). Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty był Dyrektor RZGW, nie nastąpiło więc naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Podstawę prawną decyzji Starosty stanowił art. 64a ust. 1 P.w. mówiący o możliwości legalizacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia urządzenia wodnego, a zatem nie sposób stwierdzić, by decyzja Dyrektora RZGW, której wydanie jest konsekwencją podjęcia przez Starostę rozstrzygnięcia w sprawie legalizacji rowu (łącznika o długości 15 m), została wydana bez podstawy prawnej. Analizowane rozstrzygnięcie nie narusza również w sposób rażący innych przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Decyzja Dyrektora RZGW nie rozstrzygnęła ponadto sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie stwierdzono, by była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), zaś konsekwencją jej wykonania nie jest realizacja czynu zagrożonego karą, tj. będącego przestępstwem, wykroczeniem lub czynem zagrożonym karą administracyjną (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.). W świetle przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. nie znaleziono więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW z 24 października 2017 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w pismach składanych w toku postępowania, dotyczących niemożności zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu obiektów budowlanych: instalacji i obiektów przemysłowych firmy [...] (obecnie [...]) oraz składowiska odpadów z bazą kruszywa spółki [...] (obecnie [...]), Prezes zauważył, że przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych nie może być badanie legalności danej inwestycji w kontekście przepisów budowlanych. Organy te zajmują się jedynie sprawami związanymi z korzystaniem z wód lub wykonywaniem urządzeń wodnych, tj. czynnościami, odnośnie do których wymagania wynikają z przepisów ustawy - Prawo wodne. Natomiast ostatecznym aktem administracyjnym kończącym proces inwestycyjny i umożliwiającym realizację obiektu budowlanego lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu jest pozwolenie na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zadania administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wydawania pozwoleń na budowę wykonują zaś: właściwy miejscowo starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, i to te organy są właściwe do dokonania oceny legalności danej inwestycji. Z kolei podnoszona przez skarżącą okoliczność, że decyzje wydawane przez organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych zostały oparte na fałszywych dowodach, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji, ale stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca we wniesionym od powyższej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzuciła organowi naruszenie art. 6-11 K.p.a. i przepisów postępowania dowodowego oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. g i art. 36 ust. 1 pkt 9 i pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840), jak też przepisów ustawy – Prawo wodne i ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW i decyzji Starosty bądź uchylenie i nakazanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania z uwzględnieniem niezakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej - przekierowania cieku wodnego, zasilającego staw i zmieniającego stosunki wodne. Prezes decyzją z 26 maja 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 23 marca 2022 r. i wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji, ale ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to nie służy zatem podważaniu ustalonego stanu faktycznego, jak też przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym nie jest prawidłowość zastosowania przez Dyrektora RZGW procedury uregulowanej w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. utrzymania w mocy decyzji Starosty, które mogło być zweryfikowane w postępowaniu skargowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ani tym bardziej merytoryczna ocena decyzji Starosty legalizująca urządzenie wodne. Postępowanie to nie ma również na celu bezpośredniej oceny decyzji Starosty na okoliczność wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes zauważył, że w kwestii oceny właściwości organu, do orzekania w sprawie odwołania od decyzji Starosty, właściwy był Dyrektor RZGW, a zatem nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a). Decyzja Dyrektora RZGW nie jest również obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Została prawidłowo skierowana do stron postępowania przez organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia, nie została wydana bez podstawy prawnej, gdyż jej wydanie było konsekwencją rozstrzygnięcia przez Starostę na podst. art. 64a ust. 1 P.w. Z akt nie wynika, by wykonanie decyzji mogło wywołać czyn zagrożony karą, ani by zawierała ona wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Decyzja nie jest również obarczona niewykonalnością, która miałaby charakter trwały i występowałaby od dnia jej wydania. Kontrolowana decyzja nie jest zatem dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW i decyzji Starosty, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. niedopełnienie obowiązków i zasad postępowania administracyjnego z art. 6-11 i art. 75 K.p.a., w tym nieodniesienie się do żadnego z dowodów, załączników do pisma z 25 maja 2021 r., 2. nieważność ww. decyzji przez brak podstaw prawnych legalizacji nielegalnej budowli wodnej, z uwagi na jej wykonanie przez osobę czerpiącą z tego tytułu nieuprawnione korzyści od [...], działającej na gruntach rolnych tej osoby, czym bezprawnie pozbawiono nieruchomość stanowiącą własność skarżącej wody w cieku zasilającym historyczny staw na obszarze zabytku; 3. bezpodstawne i samowolne zdecydowanie przez Starostę o stanie zabytku i chronionej przyrody na obszarze dz. nr [...] (własność skarżącej) i dz. nr 15/65, a także obszaru chronionego, zgodnie z mapą Narodowego Instytutu Dziedzictwa; 4. brak raportu oddziaływania samowoli budowlanej - zmiany biegu cieku wodnego, dla odprowadzania ścieków przemysłowych z nielegalnie powstałej w Kończewie (samowoli budowlanej) - wytwórni asfaltu do rzeki [...]- na obszar [...] i bezpośredniego wpływu na chroniony obszar 10,5 ha parku i łąki; 5. błędne wskazanie, że przedmiotowa samowola miała miejsce tylko na dz. nr [...], podczas gdy objęła także dz. nr [...] stanowiącą własność skarżącej; 6. nieustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz nieustalenie stron właściwych, odpowiedzialnych za obszar chroniony - zabytkowy park i otoczenie oraz Obszar Natura 2000, tj. brak udziału w postępowaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, który to udział jest obligatoryjny; 7. świadome i zamierzone łamanie praworządności dla nieuprawnionych korzyści Spółki [...], 8. współudział w świadomym niszczeniu środowiska i własności skarżącej; 9. nieuwzględnienie braku po stronie [...] tytułu prawnego do ubiegania się o pozwolenia wodno-prawne Starosty i korzystanie ze środowiska, także własności skarżącej, w sposób szczególny oraz brak tytułu prawnego do występowania w ochronie nielegalnej budowli i równie bezprawne wykorzystywanie przez ww. Spółkę (od 2007 r.) nielegalnej budowli do odprowadzania ścieków przemysłowych wytwórni asfaltu i bazy odpadów do rzeki na obszarze Natura 2000. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ nie ustosunkował się do żadnego z dowodów nielegalności bazy [...] ani załączników do pisma z 5 maja 2021. Prezes nie odniósł się do prawomocnych wyroków sądowych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) w sprawie nieważności pozwoleń budowlanych Starosty i nielegalności budowy [...]. Zdaniem skarżącej, znaczenie prawne dla sprawy mają również toczące się postępowania organu administracji budowlanej i ochrony środowiska, o czym nie ma mowy w uzasadnieniu decyzji. Prezes zignorował też brak podstawy prawnej do legalizacji inwestycji zagrażającej środowisku Natura 2000. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana decyzja z 26 maja 2022 r., którą Prezes utrzymał w mocy własną decyzję z 23 marca 2022 r., wydana została w trybie art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przy czym zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł również art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233), zgodnie z którym Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. W konsekwencji to Prezes Wód Polskich wydawał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW, a następnie to on był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozparzenie sprawy. Zgodnie natomiast z art. 140 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl z kolei art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jej uzasadnienie sprowadza się w zasadzie do przytoczenia treści art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie, żadna ze wskazanych tam przesłanek nieważnościowych nie występuje. Uchybienie proceduralne organu ponownie rozpoznającego sprawę powoduje, że tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego – inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia nie spełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji. To jednak, jak wyżej wskazano, nie jest rolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm.). orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Prezes dokona wszechstronnej oceny wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z Dyrektora RZGW z 24 października 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z 12 maja 2017 r. o legalizacji odcinka rowu na dz. nr [...] oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania (tj. odniesie się do wszystkich argumentów skarżącej, w tym do zarzutu, że decyzja legalizacyjna zmieniła na nieruchomości skarżącej stosunki wodne, bowiem ciek wodny, którego decyzja legalizacyjna dotyczy zasilała staw w zabytkowym parku należącym do skarżącej, czym w jej ocenie, narusza przepisy ustawy – Prawo wodne). Ocena ta winna bazować na sprawdzeniu poprawności zastosowania w sprawie prowadzonej przez Starostę art. 64a ust. 2 P.w. w zw. z art. 63 P.w., w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Do tej bowiem przesłanki, prócz przytoczenia treści przepisu, organ w żaden sposób się nie odniósł. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że organy orzekające o legalizacji przedmiotowego urządzenia wodnego naruszyły w sprawie art. 64a ust. 2 P.w., tym bardziej w sposób rażący, niemniej jednak Prezes zobowiązany był do zbadania tej kwestii, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym, a następnie zawarcia wyciągniętych wniosków w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.