II SA/Ke 73/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. Nr IX/46/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] na terenie oznaczonym symbolem 58RZ; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Wilczyce na rzecz J. R. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W dniu 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wilczyce nr XIII/74/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce – podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy, zwanego dalej "planem". J. R. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę z 14 listopada 2011 r. "w zakresie dotyczącym uregulowań planistycznych oznaczonych jako 58RZ – teren upraw rolniczych oraz 16KDZ (droga zbiorcza), dotyczących działki o nr [...], formułując zarzuty: 1. naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p.; 2. art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu istotnie naruszono zasady jego sporządzania poprzez: - uchwalenie planu nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, o czym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale w celu zablokowania zamierzeń inwestycyjnych w tym budowlanych; - naruszenie własności prywatnej (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jak również ich nierozważenie (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), ponieważ interesowi skarżącego został przeciwstawiony nieaktualny interes publiczny, niezgodny z pozostałym obszarem sąsiednim; - naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia ograniczeń planistycznych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, 2) przeprowadzenie dowodu z załączonych: wezwania Wójta Gminy Wilczyce nadanego listem poleconym oraz wypisu z ustaleń planu dla ww. działki na okoliczność treści tych dokumentów, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo i wymaga weryfikacji. Powołując się na orzecznictwo zaznaczono, że organy gminy – poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego – przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Rada Gminy w Wilczycach, stosując oznaczenie 58RZ ograniczyła, w ocenie skarżącego, prawo własności poprzez oznaczenie terenu jego działki nr [...] jako teren upraw rolniczych bez prawa zabudowy i przekroczyła powyższe zasady. Teren ten jest w bliskim sąsiedztwie działek o zupełnie innym przeznaczeniu, ponadto został de facto wyrwany z układu urbanistycznego – bez jakichkolwiek argumentów rzeczywistego zagospodarowania. Przyjęte przez organ środki są, w ocenie skarżącego, rażąco nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu – co powoduje przekroczenie władztwa planistycznego. Zakazanie nawet zabudowy siedliskowej nie jest proporcjonalne do pozostałego obszaru intensywnej zabudowy już istniejącej. Co więcej, nie może być traktowane jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu celu planistycznego. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną, w szczególności co do zarzucanego naruszenia zasady proporcjonalności i równości, potwierdzając podane wyżej przeznaczenie działki nr [...], obręb Wilczyce – bez prawa zabudowy i stwierdzając, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Teren przedmiotowej działki znajduje się bowiem w bliskim sąsiedztwie działek o zupełnie innym przeznaczeniu – co uzasadnia przyjęcie, że została wyrwana z istniejącego układu urbanistycznego bez argumentów rzeczywistego zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. W piśmie procesowym z 18 lutego 2026 r. skarżący powołał się na wyrok tut. Sądu w sprawie (dotyczącej tej samej uchwały z 14 listopada 2011 r.) o sygn. akt II SA/Ke 965/21, precyzując zarzuty w zakresie, w jakim: - zgodnie z § 193 planu na terenach o symbolu 58RZ ustala się tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, dopuszcza się użytkowanie wyłącznie na cele rolnicze, a na tym terenie ustala się zakaz zabudowy i obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3, - plan wprowadza zakaz zabudowy na jego nieruchomości i argumentując, że objęcie jego działki symbolem 58RZ uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa, podczas gdy ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcja rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że te postanowienia planu wprowadzają ograniczenia dalej idące niż te przewidziane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja powoduje zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego – z uwagi na naruszenie zasad proporcjonalności. Z tych względów skarżący wniósł o "stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim: a) zakazuje zabudowy, b) wskazuje, że działki są objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi". Zarządzeniem z 18 lutego 2026 r. tut. Sąd zobowiązał organ do wskazania: - jakie przesłanki legły u podstaw określenia w uchwale Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą, terenu oznaczonego symbolem 58RZ i 16KDZ, na którym znajduje się działka nr ewid. [...], położona w miejscowości [...]; - jakie było przeznaczenie ww. działek przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi z 24 lutego 2026 r. poinformowano że działka nr [...] widniała jako rolna oraz usytuowana była w sąsiedztwie działek o tym samym – rolnym – przeznaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje w większości na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy, obejmująca swym zakresem należącą do skarżącego działkę nr ewid. [...]. W niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. – w oparciu o jaki została wniesiona skarga na ww. uchwałę z dnia 14 listopada 2011 r. – nie znajdował zastosowania w jego obecnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, oraz niektórych innych ustaw (D. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została bowiem podjęta 14 listopada 2011 r. – a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 ust. 1 u.s.g. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu – stosowanego do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie poprzednio obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g. – (wobec uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60) wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, takich jak m.p.z.p. – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji, ewentualne uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, dostępny jak wszystkie powołanie poniżej orzeczenia w internetowej CBOSA). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być bowiem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W tym kontekście prawnym skarżący – zgodnie z powołanymi wymogami – przed wniesieniem skargi wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z 1 grudnia 2025 r. wraz z dowodem nadania, k. 7 – 9 akt sądowych). Z kolei skarga – wobec braku odpowiedzi organu – została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) tj. 7 stycznia 2026 r. (k. 20 akt sądowych) Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza, że skarżący powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała – wg skarżącego naruszająca prawo – jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny. Skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], położonej na terenie miejscowości [...] (co potwierdza wydruk z księgi wieczystej na k. 18 – 20 akt sądowych) – której dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania tej działki na terenach oznaczonych w planie symbolami: - 58RZ – tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, - 16KDZ – bez nazwy, droga zbiorcza Z, w liniach rozgraniczających wg rysunku planu, co potwierdza załączony wypis i wyrys z planu (k. 10 i 11 akt sądowych) Jest to o tyle istotne, że w piśmie procesowym z 18 lutego 2026 r. – stanowiącym sprecyzowanie skargi – skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim: a) zakazuje zabudowy, b) wskazuje, że działki są objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. O ile w tym pierwszym zakresie skarżący prawidłowo powołał się na znajdujący zastosowanie do jego działki § 193 pkt 1 części tekstowej planu – zgodnie z którym "Na terenach o symbolu 58RZ ustala się tereny upraw rolniczych tereny łąk i pastwisk, dopuszcza się użytkowanie wyłącznie na cele rolnicze, a na tym terenie ustala się zakaz zabudowy", o tyle w aktach administracyjnych i sądowych niniejszej sprawy brak jest potwierdzenia, że działka nr [...] – położona w [...] części gminy – znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, w szczególności w jej najbliższej okolicy nie przepływa rzeka [...] (dopływ [...]), która płynie przez [...] część gminy. Brak również takich zapisów w załączonym do akt wypisie i wyrysie z planu, informacji tej nie potwierdził również żaden z organów Gminy Wilczyce. Sąd z urzędu posiada natomiast wiedzę, że pełnomocnik występujący w sprawie (nieobecny na rozprawie) reprezentuje w szeregu postępowań osoby skarżące plan, będące właścicielami działek położonych w różnych obrębach na terenie gminy Wilczyce z rozmaitymi zapisami planu, stosując ujednolicony model skargi, dotyczący m.in. terenów powodziowych (np. w sprawie o sygn. II SA/Ke 630/24, dotyczącej działek położonych w obrębie położonego przy [...] obrębu geodezyjnego [...]). Świadczy o tym również użycie w lit. b ww. pisma procesowego z 18 lutego 2026 r. sformułowania "działki są" w liczbie mnogiej – w sytuacji gdy skarga dotyczy wyłącznie pojedynczej działki strony. W tym kontekście Sąd nie mógł uczynić przedmiotem swoich rozważań zapisów planu w odniesieniu do działki nr [...] co do wskazywanego przez stronę rzekomego położenia na obszarze narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, zważywszy na brak odpowiednich zapisów planu w powoływanym przezeń zakresie w odniesieniu do jego działki. Jeśli chodzi natomiast o kwestionowany w skardze zakaz zabudowy, to taki zapis planu w odniesieniu do działki strony potwierdza nie tylko przedstawiony wypis i wyrys z plany, ale również treść odpowiedzi na skargę – w związku z powoływanym przez skarżącego przepisem § 193 pkt 2 lit. d planu, z którego wynika, że "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 58RZ (tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk) dopuszcza się użytkowanie wyłącznie na cele rolnicze (tiret pierwsze), na terenie ustala się zakaz zabudowy (tiret drugie). Z kolei § 193 pkt 3 lit. b stanowi że (dla tego terenu) obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3 (k. 13 akt sądowych). Z kolei z § 150 m.p.z.p. wynika, że tereny oznaczone w rysunku planu symbolem: 09RM, 12RM, 13RM, 16RM, 17RM, 18RM, 20RM, 21RM, 24RM, 26RM, 29RM – to tereny zabudowy zagrodowej – adaptacja istniejącej zabudowy (pkt 1 lit a). W pkt 2 lit. d tego zapisu określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego tj. zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, według których, dopuszcza się wyłącznie adaptacje budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych lub inwentarskich wolnostojących z możliwością ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, bez możliwości wnoszenia nowych budynków. W tym kontekście należało uznać, że powołane w skardze regulacje planu naruszają interes prawny skarżącego, kwestionującego obowiązujący na jego działce zakaz jakiejkolwiek – ujętej zarówno przez lokalnego prawodawcę, jak i przez stronę w sposób ogólny – zabudowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że tut. Sąd w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 439/19, II SA/Ke 308/21, II SA/Ke 296/22, II SA/Ke 965/21, II SA/Ke 630/24 i II SA/Ke 274/25, II SA/Ke 514/25 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), rozpatrując skargi na tę samą uchwałę Rady Gminy Wilczyce, co zaskarżona obecnie przez stronę – tj. z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 – stwierdzał nieważność tego aktu w zakresie m.in. regulacji, które odnosiły się do działek poszczególnych skarżących położonych na obszarze o symbolu 58RZ (tak jak w niniejszej sprawie) dotyczącego również działki strony nr [...] – tj. terenów upraw rolniczych, łąk i pastwisk. U podstaw skarg wnoszonych w tym zakresie legła – tożsama z obecnie podnoszoną przez stronę – argumentacja o pozbawieniu właścicieli tych działek prawa ich zabudowy działki i w ten sposób niedopuszczenie do rolniczego wykorzystania terenu. Zauważyć przy tym trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Zawarte w planie ustalenia dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu jej zabudowy, wpływają bowiem na jego sytuację prawnomaterialną, związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego prawa własności do tej nieruchomości. Sąd, podzielając stanowisko przedstawione w powołanych orzeczeniach, w szczególności w wyroku z 26 marca 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 514/25, uznaje je za własne, podkreślając w pierwszej kolejności, że oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaznaczyć trzeba, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępne j.w.). Tym samym, skoro m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18, dostępny j.w.). W przywołanych wyżej sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 439/19, II SA/Ke 308/21, II SA/Ke 296/22, II SA/Ke 965/21, II SA/Ke 630/24 i II SA/Ke 274/25 prawidłowość trybu, w jakim doszło do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy (zaskarżonego również w niniejszej sprawie) była już przedmiotem oceny tut. Sądu. Mianowicie, orzekając merytorycznie w tym zakresie, dokonano kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. – stwierdzając, że tryb podjęcia tej uchwały nie został naruszony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również wad w ww. zakresie – dotyczącym wyłącznie trybu sporządzania planu – nie dostrzegł. W niniejszej sprawie Rada Gminy, podejmując uchwałę, zgodnie z którą dla działki nr [...] ustalono przeznaczenie o symbolu 58RZ – teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, z zakazem zabudowy – naruszyła, zdaniem skarżącego, zasady sporządzania planu miejscowego i przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Plan w tym zakresie zakazuje bowiem skarżącemu na działce nr ewid. [...] objętej symbolem 58RZ wszelkiej zabudowy. W konsekwencji, jak trafnie zauważył pełnomocnik strony na str. 3 pisma procesowego z 18 lutego 2026 r. (k. 42 akt sądowych) zaskarżone postanowienia uchwały na terenie ww. działki uniemożliwiają lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej – którą dopuszcza przecież lokalny prawodawca, kwalifikując obszar o symbolu 58RZ jako teren upraw rolniczych. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ochrona gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.r.l.", przejawia się w szczególności w tym, że – jak stanowi art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. – na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ww. ustawy (art. 2 ust. 2), są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Z przepisów u.g.r.l. wynika zatem: - po pierwsze, że grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne; - po drugie – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – że zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny; nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. W tym ostatnim zakresie w taki właśnie sposób wypowiedział się tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 7 kwietnia 2022 r. wydanym w ww. o sprawie sygn. akt II SA/Ke 965/21 – w odniesieniu do możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych – która dotyczyła tej samej uchwały Rady Gminy Wilczyce co zaskarżona w niniejszej sprawie – również w zakresie działki znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 58RZ. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyrażono pogląd – w całości podzielany przez tut. Sąd w składzie obecnie orzekającym – że "stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji – należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". W tym kontekście tut. Sąd w powołanym orzeczeniu trafnie przyjął, że "zaskarżony plan zakazuje skarżącemu [...] na terenie oznaczonych w tym Planie symbolami 48RZ i 58RZ, czyli na terenie upraw rolniczych, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze, wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działek oznaczonych na rysunku planu symbolami 48RZ i 58RZ, przeznaczające ten teren na cele rolnicze i tereny zabudowy zagrodowej, uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej - ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działek, w granicach oznaczonych w planie symbolami [...] 58RZ". W każdym razie, jak stwierdził Sąd w cyt. orzeczeniu, takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne. Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie do działki skarżącego znajdującej się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 58RZ i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Podobna argumentacja dotyczy symbolu 17RM (w zw. z cyt. § 150 Planu), użytego przez lokalnego prawodawcę w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej, gdzie zakaz dotyczy wznoszenia nowych budynków i dopuszcza wyłącznie adaptację istniejących zabudowań. Okoliczności tych nie kwestionuje organ, który w odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną, w szczególności co do zarzucanego przez stronę naruszenia zasady proporcjonalności i równości. W rezultacie, w ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działki skarżącego – znajdującej się na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 58RZ – zabudowy zagrodowej umożliwi stronie rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone planem), nie naruszając zarazem zasad ochrony przewidzianych w u.o.g.r.l. Skoro bowiem w świetle tej ostatniej ustawy realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa1267/17, Lex nr 2425373). W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują zarzuty skargi, które kwestionują prawo Gminy Wilczyce do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działki skarżącego, zakazując nań zabudowy zagrodowej. Ograniczenia te prawodawca lokalny wprowadził bowiem w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, zwłaszcza że plan przewiduje na innych terenach oznaczonych symbolem RM zabudowę zagrodową. W tym zakresie podkreślić warto, że ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działki skarżącego objętej symbolem 58RZ (tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk). Przyznaje to zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, bez argumentów co do rzeczywistego zagospodarowania działki. W tym kontekście, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody) należy ocenić w niniejszej sprawie – zgodnie z zarzutami skargi – jako naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W świetle powyższych ustaleń Sąd – mając na uwadze cyt. wyżej treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uznał, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działce skarżącego na terenie oznaczonym w planie symbolem 58RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Równocześnie jednak, w świetle powyżej omówionej ochrony gruntów rolnych, Sąd nie znalazł podstaw do unieważnienia uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta na terenie działki skarżącego zakazuje zabudowy innej niż zagrodowa. Należy bowiem zauważyć, że brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działka z treścią planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 5 września 2003 r., IV SA 514/03, niepubl.). W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w planie rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP – która choć chroni własność indywidualną, to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Podkreślenia wymaga, że z art. 21 Konstytucji RP, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę w sposób nieograniczony – a takie żądanie sformułował skarżący, domagając się "stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim: a) zakazuje zabudowy", ujętym w sposób ogólny. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesu prawnego pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. Z tych też względów w rozpoznawanej sprawie Sąd nie ocenił jako niezgodnych z prawem tych postanowień planu, zgodnie z którymi zakazuje się zabudowy (nie zaś zabudowy zagrodowej) na terenie działki skarżącego oznaczonej symbolem 58RZ. W konsekwencji Sąd stwierdził, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w tym zakresie nie zostały nadużyte. Rada Gminy przyjęła bowiem te rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji RP, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i obowiązującym ustawodawstwem dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], [...]e, na terenie oznaczonym symbolem 58RZ, zaś w pozostałym zakresie – nieuwzględnionym – oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł), orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd nie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego – wobec uwzględnienia skargi przez organ, wieloletniego okresu obowiązywania sprzecznych z prawem postanowień zaskarżonej uchwały oraz nakładu pracy w zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego.