II SA/Ke 681/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Dnia 29 marca 2022 r. Rada Gminy Bogoria, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572, zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą"), podjęła uchwałę nr XLIII/385/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bogoria w 2022 roku - w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, zwany dalej "Programem"). W treści § 6 ust. 1 Programu postanowiono, cyt. "Odławianie bezdomnych psów i kotów prowadzone będzie przez wyznaczonych pracowników schroniska, Gabinetu Weterynaryjnego [...] oraz pomocniczo przez służby gminne oraz organizacja społeczne współpracujące z Urzędem". Stosownie do § 9 ust. 1 Programu, środki finansowe na realizację zadań wynikających z realizacji Programu w 2022 r. są zabezpieczone w budżecie Gminy Bogoria w kwocie 30.500,00 zł, w tym: umowa ze schroniskiem w Kielcach - 19.212,00 zł; opieka weterynaryjna - 4.788,00 zł; inne wydatki związane z zapewnieniem opieki nad bezdomnymi zwierzętami (m.in. zakup karmy, zabiegi sterylizacji) - 6.500,00 zł. Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w części, tj. co do § 6 ust. 1 Programu oraz § 9 ust. 1 Programu (błędnie wskazanych w skardze jako § 6 pkt 1 i § 9 pkt 1 załącznika do uchwały). Skarżący zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: – art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem"), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawężaniu w § 6 ust. 1 Programu podmiotów objętych dyspozycją art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.; – art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez brak określenia w § 9 ust. 1 Programu, w sposób szczegółowy i wyczerpujący wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobów wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Odnosząc się do treści § 6 ust. 1 Programu skarżący wskazał, że lokalny prawodawca nie może zawężać działań programu w obligatoryjnej części. Zdaniem Prokuratora, art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. stanowi jasno, że odławianiu podlegają "bezdomne zwierzęta". Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 16 u.o.z., zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie. Znaczenie tych nazw wyjaśnione jest kolejno w art. 4 ust. 17 i ust. 18 u.o.z. Na ich kanwie nie ma podstaw by twierdzić, że dyspozycja art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. może zostać wypełniona jedynie przez odławianie bezdomnych psów i kotów, ponieważ zgodnie z powyższym przepisem ustawy odławianiu podlegają zwierzęta bezdomne. Prokurator zarzucił, że Rada Gminy Bogoria przyjmując postanowienia § 9 ust. 1 Programu nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 Programu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że 8 grudnia 2022 r. Rada Gminy Bogoria podjęła uchwałę nr LII/475/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XLIII/385/2022 Rady Gminy Bogoria z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bogoria w 2022 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Bogoria z dnia 29 marca 2022 r. nr XLIII/385/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bogoria w 2022 roku. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące postanowień zawartych w treści załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bogoria w 2022 roku. Zgodnie z § 6 ust. 1 Programu, cyt.: "Odławianie bezdomnych psów i kotów prowadzone będzie przez wyznaczonych pracowników schroniska, Gabinetu Weterynaryjnego [...] oraz pomocniczo przez służby gminne oraz organizacja społeczne współpracujące z Urzędem". Z analizy powyższych postanowień Programu wynika, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. W § 6 ust. 1 Programu wymieniono podmioty, które realizują zadania związane z odławianiem bezdomnych psów i kotów z terenu Gminy Bogoria, dokonując w ten sposób nieuprawnionego zawężenia zwierząt bezdomnych wyłącznie do bezdomnych psów i kotów. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy nakłada zaś na radę gminy obowiązek uregulowania w Programie kwestii odławiania bezdomnych zwierząt. Natomiast zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 16 u.o.z., przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Znaczenia tych nazw wskazano w art. 4 pkt 17 i pkt 18 u.o.z. Na aprobatę zasługuje również zarzut zawarty w tiret drugie petitum skargi. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Lokalny prawodawca zobowiązany został art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że środki finansowe w kwocie 30.500,00 zł, wskazane w § 9 ust. 1 Programu jako zabezpieczenie jego realizacji, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W Programie uwzględniono bowiem środki finansowe na: umowę ze schroniskiem w Kielcach - 19.212,00 zł; opiekę weterynaryjną - 4.788,00 zł oraz inne wydatki związane z zapewnieniem opieki nad bezdomnymi zwierzętami (m.in. zakup karmy, zabiegi sterylizacji) - 6.500,00 zł, co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją Programu. Pominięto zatem zapewnienie finansowania takich zadań, jak usypianie ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, LEX nr 2346710). W ocenie Sądu, postanowienia § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 Programu istotnie naruszają prawo, ponieważ nie wypełniają w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 3 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tych norm prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że zaskarżona uchwała została zmieniona na mocy podjętej przez Radę Gminy Bogoria w dniu 8 grudnia 2022 r. uchwały nr LII/475/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XLIII/385/2022 Rady Gminy Bogoria z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bogoria w 2022 roku, stwierdzić trzeba, iż stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie podnieść należy, że czym innym jest uchylenie/zmiana postanowień uchwały - w trybie wskazywanym przez organ, a czym innym stwierdzenie jej nieważności. Różne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem w życie kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, że w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.