IV SA/Po 758/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 15 marca 2022 r. nr XXX/328/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Budzyń w 2022 roku postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Pismem z 17 października 2022 r. (znak: 4250-0.Pa.88.2022) Prokurator Rejonowy w Wągrowcu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXX/328/2022 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Budzyń w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 25.03.2022 r. poz. 2351; dalej jako "Uchwała") - który to program stanowi załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Programem") - w części obejmującej § 17 i § 18 Programu. Zarzuciwszy istotne naruszenie art. 11a ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; dalej w skrócie "u.o.z.") – przez pominięcie w treści § 17 i § 18 Programu sposobu wydatkowania środków i przeznaczenie łącznej kwoty 42 000 zł na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczonych w budżecie Gminy Budzyń na rok 2022, i wskazanie, że będą [one] wydatkowane poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.z.p."), bez ich konkretyzacji, z rozbiciem na poszczególne cele, i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 17 i § 18 Programu oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor, stwierdziwszy, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego, podkreślił, że zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków - co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oznacza bezwzględny wymóg, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz konkretny sposób wydatkowania tych środków i określenia środków na realizację poszczególnych zadań. Tymczasem wskazane w § 17 Programu środki finansowe w wysokości 42 000 zł na realizację zadań wynikających z Programu nie obejmują konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Taki zapis umożliwia organowi wykonawczemu gminy nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem, a ponadto nie gwarantuje, by rzeczywiście każde z tych zadań było realizowane, i nie reguluje kwestii, w jakim zakresie będą finansowane. Przyjęcie, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą p.z.p., także nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Przepis § 18 Programu nie stanowi podstawy do wskazania w tego rodzaju akcie prawa miejscowego wydatkowania powyższych środków poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, naruszając w sposób istotny przyporządkowane mu przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Budzyń (zwany dalej "Burmistrzem") wskazał, że Rada Miejska w Budzyniu (dalej jako "Rada Miejska" lub "Rada") nie podziela argumentacji prawnej skargi i wnosi o jej oddalenie oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zdaniem organu przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nie nakładał na Radę Miejską obowiązku sprecyzowania, jakie konkretnie kwoty mają być (będą) przeznaczone na konkretne cele. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy pojęciem "sposobu wydatkowania środków", a pojęciem "konkretnych celów", na jakie środki z Programu mają być przeznaczone. Tym samym zarzut Prokuratora, że § 17 Programu umożliwia organowi wykonawczemu gminy nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na Program, jest bezpodstawny. Niezależnie od tego Burmistrz zwrócił uwagę, że okres obowiązywania zaskarżonej Uchwały dobiega końca i upłynie 31 grudnia br. Z uwagi na powyższe, bezcelowym wydaje się uchylenie zaskarżonych przepisów Uchwały, a jeśli orzeczenie Sądu zapadnie po 31 grudnia 2022 r., to być może będzie ono bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa, na zgodny wniosek stron, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXX/328/2022 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Budzyń w 2022 roku ("Uchwała") - w części obejmującej przepisy § 17 i § 18 załącznika do Uchwały ("Programu"), które składają się na rozdział 8 Programu pt. "FINANSOWANIE PROGRAMU". Nie ulega wątpliwości, że ww. przepisy miały służyć wypełnieniu tej części upoważnienia ustawowego, która została zamieszczona w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z."). W myśl tego przepisu: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, wbrew stanowisku Rady Miejskiej, Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. przez pominięcie w treści tej uchwały (w jej § 17 i § 18) określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów (zadań) Programu. Taką ocenę Sąd formułuje w oparciu o wypracowane na gruncie art. 11a ust. 5 u.o.z. aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym doszło do wykrystalizowania się, jako dominującego, poglądu, zgodnie z którym istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki NSA: z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20; z 29.07.2020 r., II OSK 997/20; z 06.07.2020 r., II OSK 703/20; z 24.09.2019 r., II OSK 2350/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18; por. też wyroki WSA: z 25.08.2022 r., IV SA/Po 458/22; z 25.02.2022 r., IV SA/Po 40/22; dostępne w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała ani załącznik do niej nie zawierają tak rozumianego określenia "sposobu wydatkowania środków finansowych", które polegałoby na przyporządkowaniu konkretnych kwot tych środków (choćby w wielkościach szacunkowych lub ujętych w "widełkach") do poszczególnych rodzajów zadań generujących wydatki. Mimo to Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe - przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego końcowo w odpowiedzi na skargę - gdyż w dniu wyrokowania Uchwała już nie obowiązywała. Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 25 marca 2022 r. oraz że – zgodnie z jej § 3 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 9 kwietnia 2022 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. (co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie"). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Godzi się bowiem zauważyć, że Prokurator zaskarżył wyłącznie § 17 i § 18 załącznika do Uchwały, wytykając przede wszystkim ich niedostateczną szczegółowość w świetle wymogów z art. 11a ust. 5 u.o.z. A zatem zarzuty w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego. Abstrahując, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zaskarżonym zakresie dotkniętym zarzucanym pominięciem prawodawczym Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA). Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.