II SA/Go 668/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2022 r. nr XXIII/184/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy [...] w 2022 roku I. stwierdza nieważność § 4 litera f) zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Uchwałą z dnia 24 lutego 2022 r. nr XXIII/184/2022 Rada Miejska przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy [...] w 2022 roku. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2022 r. pod poz. 549. W uchwale zostały uregulowane kwestie dotyczące powierzenia zadań z zakresu koordynacji i realizacji programu (§ 2), zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku (§ 3), opieki nad kotami wolno żyjącymi (§ 4), odławiania bezdomnych zwierząt na terenie gminy (§ 5), ich sterylizacji i kastracji (§ 6), poszukiwania dla nich nowych właścicieli (§ 7), usypiania ślepych miotów (§ 8), wskazania gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich (§ 9), jak również kwestie zapewnienia środków finansowych na realizację zadań wynikających z programu (§ 10). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w uchwale obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a poprzez to niedopełnienie obowiązku wypełnienia określonego zakresu delegacji ustawowej, to jest w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Prokuratora uchwała zawiera istotne naruszenia przepisów prawa materialnego. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa uchwałą corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Poprzez użyte w treści przepisu zwroty: "rada określa" oraz "w szczególności" ustawodawca wskazał, że rada winna zawrzeć w niej postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Zatem treść uchwały musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej wynikającej z art. 11 ust. 2. Natomiast Rada Miejska w podjętej uchwale nie uregulowała obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11 § 1 pkt 8 ustawy). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, m.in. w zakresie sposobu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, ale również wskazać miejsca i podmioty, które takiej opieki i schronienia udzielają. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej, ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w sytuacji wymagającej pomocy wskazanych podmiotów. Ponadto ma służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje roczny termin jego obowiązywania. Brak obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 w/w ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, w sposób kompleksowy, precyzyjny i konkretny. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt i prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Zaskarżona uchwała jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. Pominięcie któregokolwiek z tych elementów czyni wypełnienie upoważnienia ustawowego niepełnym i oznacza istotne naruszenie prawa, będące podstawą do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, w imieniu której działał Burmistrz, uznała zarzut skargi w zakresie wadliwości polegającej na braku w uchwale zapisu o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, natomiast w pozostałej części wniosła o oddalenie skargi. Zapisu o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie ujęto w zaskarżonej uchwale wyłącznie przez przeoczenie. W 2022 roku do daty udzielenia odpowiedzi na skargę takich zdarzeń nie było. Nadto z uwagi na udzielenie odpowiedzi na skargę pod koniec 2022 roku celowe jest rozważenie, czy taki brak wymaga stwierdzenia nieważności uchwały w całości, co będzie skutkować brakiem uchwały w opisywanym przedmiocie na wspomniany rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zasadą jest, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2022 r. nr XXIII/184/2022 została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Sprawa na zgodny wniosek stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką nieważności uchwały podejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego są istotne wady prawne. Zalicza się do nich w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Jeśli chodzi o możliwość poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który do daty wydania wyroku utracił moc obowiązującą, należy zwrócić uwagę, iż skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca np. z jego uchylenia czy też tak jak w niniejszej sprawie – z normy zawartej w ustawie, oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W pierwszym z podanych przypadków przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej utraty mocy obowiązującej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny przesądza o jej wadliwości od chwili podjęcia. Wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. przykładowo postanowienia NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, z 27 września 2013 r., II OSK 2231/13). Jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej w skrócie u.o.z.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z.). Przepis art. 11a u.o.z. statuuje zatem obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5 u.o.z. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Kontrolując uchwałę Rady Miejskiej pod względem zgodności z prawem w ramach zakreślonych cytowanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dostrzegł uchybienie zawarte w § 4 litera f) zaskarżonego aktu prawa miejscowego, w myśl którego sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi następuje m.in. poprzez udzielanie pomocy weterynaryjnej. Materialnoprawną podstawę ustawową dla powyższego zapisu stanowił art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stanowiący, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Skoro Rada zdecydowała o zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale, w ramach zadań z zakresu opieki nad kotami wolno żyjącymi, zapisu o udzielaniu im pomocy weterynaryjnej, to regulacja ta winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową pomoc weterynaryjną. Skonkretyzowanie w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, pozwalając m.in. niezwłocznie przekazać zwierzę wymagające opieki weterynaryjnej określonemu podmiotowi. Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej, czy też choćby schroniska dla zwierząt, któremu w omawianym programie powierzono szereg innych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi) stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., gdyż sformułowanie zawarte w § 4 lit. f) tej uchwały jest zbyt ogólnikowe – zwłaszcza że we wcześniejszej treści § 4, regulującego opiekę nad kotami wolno żyjącymi, wskazano inne podmioty – a mianowicie społecznych opiekunów tych zwierząt. Nie jest przy tym tak, że zamieszczenie w treści uchwały postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi tę uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Skuteczna realizacja zadań z art. 11a u.o.z. wymaga bowiem uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne. W świetle powyższego § 4 lit. f) zaskarżonej uchwały został w ocenie Sądu uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu (podmiotów) realizującego w imieniu gminy zadanie polegające na udzielaniu pomocy weterynaryjnej wolno żyjącym kotom. Jednocześnie na marginesie wskazać należy, iż do zakresu właściwości sądu administracyjnego nie należy ocena ważności ewentualnych umów cywilnoprawnych, zawartych na podstawie omawianego wyżej przepisu uchwały. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Jeśli chodzi natomiast o podniesiony przez Prokuratora zarzut braku uregulowania w zaskarżonej uchwale kwestii zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a przez to niepełnego zrealizowania obligatoryjnej delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 u.o.z., należy zaznaczyć, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie sporną pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu organu jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. przykładowo wyroki NSA z 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05; z 1 marca 2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24 października 2007 r., II SA/Go 580/07; z 3 marca 2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22 września 2016 r., I SA/Ol 540/16; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 125-126). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko niejako kompromisowe, zgodnie z którym odpowiedź na to pytanie zależy od oceny merytorycznej treści, znaczenia określonego pominięcia prawotwórczego w porównaniu z wartością merytoryczną całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., IV SA/Po 680/19 oraz IV SA/Po 681/19, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 220). Dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie należy mieć w szczególności na względzie, iż wytknięte w skardze pominięcie legislacyjne dotyczyło w istocie wąskiej kwestii (zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt), a także fakt, że owo pominięcie – jak wynika z odpowiedzi na skargę, w której wskazano, iż w 2022 r. do czasu jej udzielenia nie odnotowano zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji programu (co w dacie wydania wyroku można już obiektywnie ocenić, gdyż realizacja programu dobiegła końca z upływem 2022 r.). W tej sytuacji w ocenie Sądu zarzucane niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie miało charakteru na tyle istotnego, aby uzasadniało ono stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.