II SA/Ke 623/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 23 czerwca 2023r. nr VI/9/2023 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata Z. C. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć i 40/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W dniu 23 czerwca 2023 r. Rada Miejska w Starachowicach - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 poz. 40 ze zm.) i art. 20 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), w związku z uchwałą Nr X/14/2018 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 31 sierpnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strefa" w obrębie jednostek A1, A3, B1 i B2 na obszarze miasta Starachowice, stwierdzając, że niniejszy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Starachowice przyjętego uchwałą Nr XII/12/2021 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 26 listopada 2021 r. - podjęła uchwałę Nr VI/9/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie jednostki zwanej umownie "Strefa" na obszarze miasta Starachowice (Dz.Urz. Wojew. Święt. poz. 2842). W dniu 27 października 2025 r. skargę na powyższą uchwałę wniosła do tut. Sądu E. S. w części obejmującej jej działkę nr [...] przy ul. M. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: – art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez nieuwzględnienie interesu właścicieli nieruchomości oraz zasady zrównoważonego rozwoju, podczas gdy wprowadzenie sztywnych ograniczeń na dużej części działki bez przedstawienia konkretnych analiz ryzyka dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego jest nieuzasadnione; – art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez bezpodstawne i nieproporcjonalne wprowadzenie do planu miejscowego 20-metrowej strefy wprowadzającej ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w granicy strefy od terenów komunikacji kolejowej, na zasadach ustalonych w przepisach odrębnych w zakresie transportu kolejowego i bez indywidualnej analizy wpływu planowanego zagospodarowania działki na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, bez konkretnego odniesienia w planie miejscowym do zakresu i rodzaju ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu obszarów planistycznych istniejących w sąsiedztwie linii kolejowych; – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasady proporcjonalności) poprzez wprowadzenie nieproporcjonalnych ograniczeń w korzystaniu z własności w odniesieniu do celu publicznego, jakiemu służą, bez indywidualnej analizy uwarunkowań lokalnych, co stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności; Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], w zakresie narzucającym 20-metrową strefę ochronną od linii kolejowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr [...] przy ul. M., której skarżąca jest właścicielką została w planie miejscowym przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (symbol 1MN/U). Zgodnie jednak ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (UTK) wyrażonym w postanowieniu z 21 grudnia 2022 r. wprowadzono do projektu planu strefę o szerokości 20 m od granicy obszaru kolejowego. Tymczasem projekt planu nie zawierał dostatecznych wyjaśnień co do konieczności zastosowania strefy o takiej szerokości, co uniemożliwiło właścicielom nieruchomości skuteczne zgłoszenie uwag na etapie wyłożenia planu. Zdaniem skarżącej w wyniku przyjęcia planu miejscowego w obecnym kształcie działka nr [...] stała się w znacznej części niezagospodarowana. Brak jest dowodu na konieczność wprowadzenia zastosowanych ograniczeń, naruszona została zasada proporcjonalności, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., na które powołuje się Prezes UTK nie ustanawia sztywnej strefy zabudowy, lecz jedynie techniczne wymogi. Wprowadzenie strefy 20 m stanowi nadmierne ograniczenie własności, nieproporcjonalne do celu, w sytuacji gdy ani ustawa o transporcie kolejowym, ani ww. rozporządzenie nie ustanawiają sztywnej, uniwersalnej strefy obowiązującej automatycznie przy każdej linii kolejowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących sprawy oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Rady Miejskiej zwrotu kosztów procesu. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezes UTK wyraził w postanowieniu z 21 grudnia 2022 r. jasne stanowisko, że stosownie do przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych poszczególne ograniczenia obowiązują do 20 m od granicy obszaru kolejowego. Ustanowienie 20-metrowej strefy ochronnej od terenów kolejowych nie wynikało z inicjatywy organu planistycznego, tylko zostało wprowadzone na wyraźny wniosek organu uzgadniającego projekt planu. W piśmie procesowym z 6 lutego 2026 r. skarżąca podtrzymała zarzuty uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, "zdjęcia" strefy ochrony kolejowej, wskazała na naruszenie prawa własności, nieprawidłowości proceduralne, spadek wartości działki, trudności w jej sprzedaży, brak konsultacji, zawiadomień. Podniosła, że są w okolicy działki położone bliżej torów, które nie mają strefy ochronnej. W kolejnym piśmie procesowym z 20 marca 2026 r. odniosła się do sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w Starachowicach sygn. II Kp [...] i postanowienia o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 cyt. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a to z uwagi na przysługujące jej prawo własności do działki nr [...] przy ul. M. w Starachowicach, objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Treść przysługującego skarżącej prawa własności, poprzez objęcie części ww. działki "Strefą od terenów komunikacji kolejowej, szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu" doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienia skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności prawem. Z przepisów u.p.z.p., w tym z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. II OSK 1155/17). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu Sąd stwierdza, że nie budzi wątpliwości sposób przeprowadzenia procedury uchwałodawczej, która doprowadziła do uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego. Nie jest więc potrzebna szczegółowa analiza poszczególnych czynności, również z uwagi na to, że zarzuty skargi w istocie ich nie dotyczą. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów planistycznych naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu w granicach interesu prawnego skarżącej. Żaden przepis prawa nie nakłada na organy gminy obowiązku doręczania odpisów, czy wyciągów z uchwały o planie miejscowym właścicielom nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Udział społeczeństwa w procedurze uchwalania planu miejscowego zapewniony jest przez instytucję uwag do projektu planu miejscowego (art. 18 u.p.z.p.). W odniesieniu do treści planu miejscowego skarżąca kwestionuje w istocie wyłącznie objęcie części jej działki ww. "Strefą od terenów komunikacji kolejowej, szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu". Ustanowienie tej strefy nastąpiło w wykonaniu postanowienia Prezesa UTK z 21 grudnia 2022 r., wydanego w trybie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 i art. 123 k.p.a w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste u.p.z.p., który w pkt. 2 tego postanowienia wniósł o skorygowanie w części graficznej projektu planu przebiegu "strefy od terenów komunikacji kolejowej, szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu". Strefę te bowiem pierwotnie wyznaczono w części graficznej jako pas o szerokości 10 m na zewnątrz od granicy obszaru kolejowego. Jednocześnie w § 16 pkt 4 części tekstowej wskazano, że ustala się szczególne warunki zagospodarowania i ograniczania w użytkowaniu terenów położonych w granicy strefy od terenów kolei, na zasadach ustalonych w przepisach odrębnych w zakresie transportu kolejowego. W rezultacie, zdaniem organu uzgadniającego tak wyznaczona strefa nie uwzględnia w swym zasięgu wszystkich ograniczeń wynikających z przepisów z zakresu transportu kolejowego. I istotnie, jak wynika z art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 602 ze zm.), dalej "u.t.k.", usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego (ust. 1). Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Dodatkowo, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1247), dalej "rozporządzenie", roboty ziemne mogą być wykonywane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy obszaru kolejowego, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do robót ziemnych związanych z budową, utrzymaniem, remontem i modernizacją linii kolejowej (ust. 2). Wykonywanie robót ziemnych w odległości od 4 do 20 m od granicy obszaru kolejowego powinno być każdorazowo uzgadniane z zarządcą infrastruktury (ust. 3). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że poszczególne ograniczenia w strefie od terenów komunikacji kolejowej obowiązują w odległości do 20 m od granicy obszaru kolejowego. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. b tiret jedenaste u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Z uwagi na występowanie na obszarze objętym planem linii kolejowej organ planistyczny był więc zobligowany do wystąpienia o stosowne uzgodnienie do Prezesa UTK. W tym miejscu należy podkreślić, że organ uzgadniający dokonuje "uzgodnienia", a nie wydaje "opinię", zaś sama procedura odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. i kończy się wydaniem aktu administracyjnego jakim jest postanowienie. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że forma współdziałania, jaką jest uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, ma charakter wiążący. W konsekwencji, organ planistyczny był związany stanowiskiem tego Prezesa UTK. Jeśli organ planistyczny nie uzyska pozytywnego uzgodnienia co do określonych ustaleń projektu planu miejscowego, to tym samym nie może takich ustaleń zawrzeć w uchwale. Dokonanie przez właściwy organ pozytywnego uzgodnienia co do określonych ustaleń projektu planu czy też zmian w projekcie planu pozwala organowi planistycznemu na uchwalenie planu miejscowego w uzgodnionej wersji lub na wprowadzenie uzgodnionych zmian. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na wiążącym wpływie stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający uniemożliwia uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2024/12; z 6 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1112/20). W świetle powyższego, organ planistyczny ustanawiając w planie miejscowym przedmiotową strefę jako pas o szerokości 20 m był zobligowany do uwzględnienia stanowiska Prezesa UTK zawartego w postanowieniu z 21 grudnia 2022 r. Uwzględnienie tego postanowienia doprowadziło do ustalenia treści planu kwestionowanej przez skarżącą, co nie miało charakteru dowolnego i nie może być kwalifikowane jako nadużycie władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżacej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 763 ze zm.).