II OSK 576/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.C. i Z.C., od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 15 stycznia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 2070/25, odrzucającego skargę L.C. i Z.C., na uchwałę Rady Gminy S., z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanawia:, oddalić skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 stycznia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 2070/25 odrzucił skargę L.C. i Z.C. na uchwałę Rady Gminy S. z [...] maja 2000 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy S. oraz zwrócił kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali, iż zaskarżona, nieobowiązująca już, ww. uchwała aktualnie narusza ich interes prawny lub uprawienie, o którym mowa w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zarówno w aktualnym jak i w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Podkreślono, że choć dopuszczalne jest zaskarżenie aktu prawa miejscowego, który został uchylony, wymaga to udowodnienia, iż nadal może być on stosowany do sytuacji sprzed jego derogacji, np. poprzez wydaną na jego podstawie decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie skarżący takiego rozstrzygnięcia nie przedstawili, lecz powołali się jedynie na sytuację hipotetyczną i niepewną, upatrując źródła naruszenia w ewentualnych skutkach stwierdzenia nieważności przez Sąd późniejszych planów miejscowych w innych toczących się postępowaniach. Z uwagi więc na brak wykazania legitymacji skargowej skarżących, niemożliwym było przyjęcie, że skarga wniesiona na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z [...] maja 2000 r. powinna podlegać rozpoznaniu co do istoty. 2. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżony plan miejscowy: - nie narusza interesu prawnego skarżących, podczas gdy powoduje on brak możliwości uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia nieważności obowiązującego obecnie planu miejscowego oraz planu miejscowego uchylającego zaskarżoną uchwałę, w sytuacji gdy wszystkie te plany uchwalone zostały z tym samym istotnym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego polegającym na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oczywisty i jednoznaczny sposób sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; - wywołuje jedynie hipotetyczne i niepewne zagrożenie naruszenia interesu prawnego skarżących w przyszłości, nie zaś realne i aktualne naruszenie tego interesu prawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza aktualnego interesu prawnego skarżących, co było podstawą do odrzucenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie na podstawie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 3. W piśmie z 24 kwietnia 2026 r. skarżący wskazali, że nieprawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 2068/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr ew. [...], obręb [...]. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 Ppsa). 4.2. Stosownie zaś do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. 4.3. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących, że w przypadku ewentualnego prawomocnego stwierdzenia nieważności obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] października 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie będą mogli wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy z uwagi na obowiązywanie poprzedniego, zaskarżonego w niniejszej sprawie, również ich zdaniem wadliwego, planu miejscowego. Zarzut ten oparty jest na twierdzeniu, że w przypadku stwierdzenia nieważności aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnej działki skarżących, "odżyje" w stosunku do tej nieruchomości uprzednio obowiązujący plan miejscowy. Założenie to jest błędne. Stwierdzenie nieważności obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego obszaru lub działki ewidencyjnej nie spowodowałoby automatycznego przywrócenia mocy prawnej regulacjom zawartym w planach historycznych (uprzednio obowiązujących). Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp), wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Powyższa regulacja zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego, który odnosi się do tego samego terenu. W konsekwencji, późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny nie powoduje, iż z powrotem zaczyna obowiązywać ("nie odżywa") poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu. Derogacja mocy obowiązującej poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem nie tylko na podstawie postanowień uchwały, co do której stwierdzono nieważność, ale przede wszystkim z samego faktu wejścia w życie nowego planu na podstawie klauzuli derogacyjnej zawartej w art. 34 ust. 1 upzp (wyrok NSA z 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 797/23, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1135/24 i 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 801/09). Nawet więc przy uwzględnieniu wstecznego skutku stwierdzenia nieważności (ex tunc), nie można przyjąć fikcji prawnej o nieprzerwanym obowiązywaniu dawnych norm, gdyż plan miejscowy jest wyrazem konkretnej, spójnej wizji urbanistycznej organu gminy, ukształtowanej w określonym czasie i uwarunkowaniach prawno-faktycznych. 4.5. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego części tekstowej i graficznej planu w stosunku do konkretnej nieruchomości, powstaje stan prawny określany jako tzw. luka w planie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1018/23, w takim przypadku ustalenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy na przyszłość musi odbywać się w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, albowiem jest to sytuacja "braku planu miejscowego", o której mowa w art. 59 ust. 1 upzp. Przyjęcie odmiennej koncepcji, zakładającej "odzyskanie" mocy prawnej przez dawne regulacje planistyczne, prowadziłoby do naruszenia zasady ładu przestrzennego, wymuszając stosowanie rozwiązań, które mogą być całkowicie nieadekwatne do aktualnego Studium oraz obecnej sytuacji urbanistycznej na danym obszarze. 4.6. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentacja skarżących upatrująca naruszenia ich interesu prawnego w postanowieniach nieobowiązującego już planu z 2000 r., a tym samym zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, są niezasadne. Skoro poprzedni plan "nie odżywa" w wyniku stwierdzenia nieważności planu obecnie obowiązującego, to nie może on aktualnie kształtować sytuacji prawnej nieruchomości ani ograniczać uprawnień właścicielskich strony. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być bezpośrednie, realne i aktualne, a nie jedynie hipotetyczne i oparte na błędnym założeniu o powrocie mocy obowiązującej dawnych przepisów. 4.7. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Skoro skarżący nie wykazali, aby uchwała z 2000 r. – jako akt niebędący częścią obowiązującego porządku prawnego dla ich nieruchomości – naruszała sferę prawną strony w momencie wnoszenia skargi, brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi nie odpowiada prawu. 4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.