II SA/Ke 538/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr 135/2021 w przedmiocie czasowego udostępnienia gruntu stanowiącego własność miasta p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić R. P. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

W dniu 21 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Kielce wydał zarządzenie nr 135/2021 w sprawie czasowego udostępnienia gruntu stanowiącego własność Miasta Kielce położonego na terenie Rynku w Kielcach, określając w: - "§ 1. Ustala się zasady i warunki czasowego (sezonowego) udostępniania w 2021 r. gruntu stanowiącego własność Miasta Kielce położonego na terenie Rynku w Kielcach, poza pasem drogowym, wskazanego kolorem różowym i niebieskim na załączniku Nr 1 do zarządzenia"; - "§ 2.1. Grunt, o którym mowa w § 1 jest czasowo udostępniany, na wniosek lub w drodze przetargu, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w lokalach mieszczących się przy Rynku w Kielcach w celu organizacji ogródków gastronomicznych. 2. Czasowe udostępnianie gruntu o którym mowa w § 1 następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej – wzór umowy stanowi załącznik Nr 2 do zarządzenia. 3. Umowy czasowego udostępniania gruntu, w celu o którym mowa w ust. 1, zawierane są na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy". - "§ 3. Udostępnienie gruntu o którym mowa w § 1 podlega opłacie, wyliczonej według stawki 0,24 zł/m2/miesiąc. Do opłaty za czasowe udostępnienie gruntu doliczany jest podatek VAT". W podstawie prawnej powołano m. in. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 31 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie skierował R. P., uiszczając 300 zł tytułem wpisu sądowego i podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez rażące zróżnicowanie sytuacji prawnej określonej grupy przedsiębiorców w stosunku do innych podmiotów, a w tym przypadku poprzez wprowadzenie opłaty za czasowe udostępnienie gruntu w celu organizacji ogródków gastronomicznych na terenie Rynku w Kielcach w stawce dyskryminującej inne podmioty prowadzące tożsamą działalność poza terenem Rynku w Kielcach; - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 31 i art. 46 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie przez Prezydenta Miasta Kielce ustawowych kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia, co skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącego i innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną z organizacją ogródków gastronomicznych poza terenem Rynku w Kielcach; - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 5 ZPMK terminu wejścia jego w życie z dniem podpisania – podczas gdy wskazane zarządzenie jako akt prawa miejscowego winno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jego wejścia w życie. W uzasadnieniu skargi strona, wykazując swoją legitymację skargową, powołała się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazując że zaskarżone zarządzenie: - jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej; - ma charakter władczy, gdyż określa stawki opłat za czasowe udostępnienie gruntu stanowiącego własność Miasta Kielce i nie jest decyzją administracyjną, wydał je organ gminy na podstawie przepisu prawa administracyjnego (art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g.), co uzasadnia zaliczenie go do aktów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący wyjaśnił, że jest dzierżawcą gruntu stanowiącego własność Miasta Kielce, natomiast ustalone w zaskarżonym zarządzeniu stawki opłat za czasowe udostępnienie gruntu w celu organizacji ogródków gastronomicznych rzutują na jego sytuację prawną. Różnicują bowiem sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z organizacją ogródków gastronomicznych na Rynku w Kielcach oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą poza Rynkiem, naruszając tym samym zasady określone w art. 2, art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, a także przepisy określone w u.s.g. i ustawie Prawo przedsiębiorców. Tym samym, zaskarżonym aktem został naruszony interes skarżącego jako dzierżawcy nieruchomości będącej własnością Gminy Kielce, znajdującej się poza Rynkiem. Skarżący zawarł bowiem 19 kwietnia 2016 r. z Gminą Kielce umowę dzierżawy nr [...] nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...] – działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na sezonowy ogródek piwny, działalność handlowa, droga dojazdowa i dojście. Na mocy tej umowy dzierżawca zobowiązał się do opłacać wydzierżawiającej Gminie ustalony czynsz wg. stawki określonej zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Kielce nr 465/2015 z dnia 22 grudnia 2015 r., tj.: - za grunt przeznaczony na sezonowy ogródek piwny w sezonie letnim, od 1 kwietnia do 30 września (6 miesięcy) 14,00 zł + VAT za 1 m2 gruntu tj. za powierzchnię 530 m2, kwota brutto 9126,60 zł, natomiast poza sezonem, od 1 października do 31 marca następnego roku kalendarzowego (6 miesięcy): 1,40 zł + VAT za 1 m2 gruntu tj. za pow. 530 m2, kwota brutto 912,66 zł, - za grunt przeznaczony na działalność handlową w sezonie letnim, od 1 kwietnia do 30 września (6 miesięcy): 14,00 zł + VAT za 1 m2 gruntu tj. za powierzchnię 85 m2, kwota brutto 1.463,70 zł, natomiast poza sezonem, od 1 października do 31 marca następnego roku kalendarzowego (6 miesięcy): 1,40 zł + VAT za 1 m2 gruntu tj. za pow. 85 m2, kwota brutto – 146,37 zł, - za grunt przeznaczony na drogę dojazdową i dojście: 0,80 zł + VAT za 1 m2 gruntu, tj. za pow. 85 m2 kwota brutto 75,77 zł. Reasumując, strona stwierdziła, że wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie Rynku Kielcach wprowadzono preferencyjne stawki za 1 m² gruntu z przeznaczeniem na organizację ogródka konsumpcyjnego, natomiast wobec podmiotów prowadzących taką samą działalność poza Rynkiem (np. tak jak w przypadku skarżącego – przy ul. [...]) nie zastosowano takiego udogodnienia, co nasuwa uzasadnione podejrzenie, że doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zakaz dyskryminacji. W ten sposób podmioty, prowadzące działalność gospodarczą, związaną z organizacją ogródków na terenie Rynku Kielce, wyróżniono i potraktowano odmiennie od innych podmiotów prowadzących tożsamą działalność, ale poza Rynkiem. Tym samym doszło także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów oraz zasady wolności (swobody) działalności gospodarczej i równości przedsiębiorców, zawartej w art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zasada równości działalności gospodarczej oznacza bowiem zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia – w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, powołując się na brak legitymacji czynnej po stronie skarżącego. Mianowicie, art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, a strona nie wykazała, jakoby wskutek podjęcia zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Ponadto, wskazano że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego – wobec czego brak podstaw do jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i stwierdzenia jego nieważności. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa podmiotów prowadzących działalność gastronomiczną na terenie Kielc, to nie można uznać, że przyjęte kryteria mają charakter dyskryminujący. W judykaturze wskazuje się bowiem, że wójt (burmistrz, prezydent) ma prawo swobodnego ustalania wysokości czynszu dzierżawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g. (na jaki powołuje się skarżący), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały/zarządzenia z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Tym samym, art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538), a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do badania procedury i merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały/zarządzenia. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 790/12). Co ważne, dla istnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest jeszcze wystarczające "mieć interes prawny", gdyż konieczne jest nadto, by ten interes został bezpośrednio i realnie naruszony. Przystępując do badania legitymacji procesowej strony skarżącej należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja taka służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę/zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy, wykaże że zaskarżona uchwała lub zarządzenie godzi w jego indywidualną sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego wskazać trzeba, że nie jest to zatem skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują bowiem wyłącznie organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Natomiast podmiot skarżący uchwałę lub zarządzenie (także akt prawa miejscowego) w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną tym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że akt ten poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O skuteczności wniesienia takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zakwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z 21 kwietnia 2021 r. nr 135/2021 w sprawie czasowego udostępnienia gruntu stanowiącego własność Miasta Kielce położonego na terenie Rynku w Kielcach. Analizując treść wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie budzi wątpliwości Sądu, że strona nie wykazała, aby zaskarżone zarządzenie naruszało jej interes prawny. Argumentacja skarżącego – kwestionującego dyskryminacyjną, jego zdaniem, wysokość stawek za udostępnienie ww. gruntu w celu organizacji ogródków gastronomicznych – odnośnie związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a jego indywidualną sytuacją prawną sprowadza się do wskazania, że: - po pierwsze, jest dzierżawcą nieruchomości (gruntu) stanowiącego własność Miasta Kielce, znajdującej się poza Rynkiem, przy ul. [...] (z przeznaczeniem m.in. na sezonowy ogródek piwny, stawka czynszu w tym zakresie – 14,00 zł + VAT za 1 m2 gruntu w sezonie letnim, od 1 kwietnia do 30 września); - po drugie, ustalone w zaskarżonym zarządzeniu stawki opłat za czasowe udostępnienie gruntu rzutują na jego sytuację prawną – gdyż różnicują sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z organizacją ogródków gastronomicznych na Rynku w Kielcach oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą poza Rynkiem, - po trzecie, podmioty prowadzące działalność gospodarczą na terenie Rynku w Kielcach wyróżniono i potraktowano odmiennie od innych podmiotów prowadzących tożsamą działalność, ale poza Rynkiem, wprowadzając preferencyjne stawki za 1 m² gruntu (0,24 zł/m2/miesiąc). W tym kontekście, zdaniem strony, zaskarżonym aktem został naruszony jej interes jako dzierżawcy nieruchomości będącej własnością Gminy Kielce – działki nr [...] o pow. 1423 m2, położonej przy ul. [...]. W ocenie Sądu skoro z treści zaskarżonego zarządzenia wprost wynika, że dotyczy ono zasad i warunków udostępniania gruntu (w tym wysokości opłat) położonego na terenie Rynku w Kielcach, to jasne jest, że nie dotyczy ono sytuacji prawnej skarżącego, który dzierżawi nieruchomość położoną nie na terenie Rynku, ale przy ul. [...] w Kielcach. Nie sposób tym samym mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego – w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie takie można by rozpatrywać co najwyżej w przypadku aktu określającego wysokość stawek dla nieruchomości przy ul. [...] – jeśli skarżący uznaje je za zbyt wysokie. Naruszenia indywidualnego interesu skarżącego nie powoduje natomiast samo zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które może świadczyć ewentualnie o obiektywnym naruszeniu prawa, o charakterze ogólnym. Jak zaś już wyżej podniesiono, istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 6 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Łd 362/23). Z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 października 2017 r., II GSK 577/17, z 27 listopada 2017 r., II GSK 2881/17). Skarżący – reprezentując swój zindywidualizowany interes – musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny – któremu to wymogowi w niniejszej sprawie strona nie sprostała. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi bowiem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony wnoszącej skargę i być bezpośredni oraz realny w takim znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne, sytuacji prawnej. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego strony czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony, wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt I postanowienia). W przedmiocie zwrotu uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego w kwocie 300 zł orzeczono jak w pkt II postanowienia – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.