I OSK 181/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 538/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R.P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie czasowego udostępnienia gruntu stanowiącego własność miasta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 3 listopada 2021 r. R.P. wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie czasowego udostępnienia gruntu stanowiącego własność Miasta Kielce położonego na terenie Rynku w Kielcach. Określono w nim m.in. stawki opłat za udostępnienie terenu należącego do miasta z przeznaczeniem na ogródki lokali gastronomicznych. W uzasadnieniu skargi R.P. wskazał, że stawki te są korzystniejsze niż stosowane w stosunku do terenów położonych poza Rynkiem, w związku z czym dyskryminuje dzierżawców nieruchomości położonych poza nim, w tym także skarżącego. Postanowieniem z 23 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę, wskazując, że skarżący nie wykazał, iż legitymuje się bezpośrednio i realnie naruszonym interesem prawnym uprawniającym go do zaskarżenia spornego zarządzenia. Sąd wskazał, że jako dzierżawca nieruchomości znajdującej się poza Rynkiem nie jest objęty on działaniem zaskarżonego aktu, a zatem jego interes prawny nie został naruszony. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.), dalej: usg, przez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż dotyczy zasad i warunków udostępniania gruntu położonego na Rynku i w konsekwencji nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego; 2) art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, podczas gdy skarżący wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 usg. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał odniesienie się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym na podstawie zacytowanego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, a więc, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4805/21). Zaskarżony w rozpoznawanej sprawie akt dotyczy ustalenia stawek opłat za dzierżawę nieruchomości należących do miasta w określonej lokalizacji. Tymczasem skarżący dzierżawi nieruchomość poza obszarem wyznaczonym w zaskarżonym zarządzeniu. Oznacza to, że zarządzenie to nie reguluje praw i obowiązków skarżącego, których naruszenie, ograniczenie czy pozbawienie mogłoby uzasadniać istnienie po jego stronie interesu prawnego umożliwiającego mu skuteczne zaskarżenie zarządzenia Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że sytuacja ekonomiczna podmiotów dzierżawiących nieruchomości zlokalizowane w obszarze wskazanym w zaskarżonym zarządzeniu została ukształtowana korzystniej przez zastosowanie preferencyjnych stawek czynszu dzierżawnego od stawek stosowanych poza obszarem, dla którego zostało wydane zarządzenie z [...] kwietnia 2021 r., wskazuje jedynie, że skarżący posiada interes faktyczny w uzyskaniu takiej samej bądź podobnej sytuacji ekonomicznej. Interes faktyczny nie może być jednak utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. W konsekwencji za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ppsa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych niewykazanie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg skutkuje odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 810/22). Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a ppsa jest – jak prawidłowo wywiódł to w skardze kasacyjnej jej autor – art. 101 ust. 1 usg. Skoro zatem skarżący nie wykazał bezpośredniego i realnego interesu prawnego naruszonego zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Kielce, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a ppsa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 ppsa orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem zgodnie z odpowiednio stosowaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.