II SA/Ke 50/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr LXII/359/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 19 kwietnia 2024 r. Rada Gminy Słupia Konecka, działając podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1a i art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 233 z późn. zm.), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr LXII/359/2024, w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, stanowiąc: "§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terenie Gminy Słupia Konecka, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 1) 18,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej; organizowaną przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Słupia Konecka, 2) 9,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowaną przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Słupia Konecka. § 2. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym w wysokości 9,00 zł. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Słupia Konecka. § 4. Traci moc uchwała Nr XXXVIII/231/2022 Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupia Konecka uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. § 5. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia". Uchwałę powyższą zakwestionował w całości Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie: – art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań; – art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 5 wstecznej mocy obowiązującej od 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 i zmienionego art. 15 ust. 2 uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów wciągu godziny. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano sprawy, o której mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p., tj. wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 cyt. ustawy, tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Powołany przepis nie pozwala radzie na dowolność, a element luzu decyzyjnego pojawia się wyłącznie przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu. W uzasadnieniu drugiego zarzutu podniesiono, że stosownie do § 5 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, tj. 26 kwietnia 2024 r. Tymczasem została podjęta 19 kwietnia 2024 r. w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który został zmieniony z dniem 8 września 2023 r. przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw. Prokurator wyjaśnił, że zasady demokratycznego państwa prawa – jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego – nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tego aktu należnego im świadczenia. W przeciwnym wypadku i nadaniu uchwale mocy tylko na przyszłość (ex tunc) – w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – pozbawiałyby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach - i obowiązek ten Rada Gminy w pełni zrealizowała. Natomiast ust. 1a tego artykułu posługuje się inną, wyraźnie odmienną konstrukcją normatywną, wskazując, że ekwiwalent "otrzymują również" określone osoby, przy czym ustawodawca zastrzegł wprost, że następuje to "stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych". Zwrot ten nie ma charakteru wyłącznie opisowego czy technicznego, lecz stanowi element normatywny przepisu, który w sposób świadomy i celowy różnicuje sytuację prawną świadczeń określonych w art. 15 ust. 1 oraz świadczeń przewidzianych w ust. 1a. Oznacza on pozostawienie organowi stanowiącemu gminy realnego zakresu uznania co do sposobu i zakresu realizacji tego świadczenia, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań organizacyjnych i finansowych. W konsekwencji brak wyodrębnienia w uchwale szczególnej kategorii ekwiwalentu odnoszącej się wprost do art. 3 pkt 7 u.o.s.p. nie może być utożsamiany z niewykonaniem delegacji ustawowej, jeżeli uchwała w sposób kompletny i jednoznaczny reguluje podstawowy obowiązek ustawowy, jakim jest ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Organ zwrócił uwagę, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż w sprawach finansowych jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje szersza swoboda normodawcza, wynikająca z konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę legalności aktów prawa miejscowego, nie jest uprawniony do zastępowania oceny organu stanowiącego własną oceną co do celowości, kompletności czy optymalności przyjętych rozwiązań. Kontrola ta ogranicza się wyłącznie do badania zgodności uchwały z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skarga prokuratora zmierza w istocie do narzucenia jednej, restrykcyjnej wykładni art. 15 ust. 1a u.o.s.p., podczas gdy w praktyce samorządowej funkcjonują różne modele uchwał ekwiwalentowych, co samo w sobie potwierdza brak jednolitej i bezspornej linii interpretacyjnej w tym zakresie. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez nienadanie uchwale mocy wstecznej. Zasada lex retro non agit stanowi jeden z fundamentów systemu prawa publicznego i znajduje pełne zastosowanie także w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że nadanie aktowi prawa miejscowego mocy wstecznej ma charakter wyjątkowy i wymaga szczególnego uzasadnienia. Brak retroaktywności nie może być utożsamiany z zaniechaniem prawodawczym ani z naruszeniem Konstytucji RP. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma generalnego obowiązku nadawania aktom prawa miejscowego mocy wstecznej, nawet w sytuacji, gdy ustawa materialna weszła w życie wcześniej. Zaskarżona uchwała została ogłoszona i weszła w życie zgodnie z ogólnymi zasadami prawa, co wyklucza przypisanie jej niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. W piśmie z dnia 25 marca 2026 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna, ale nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 o.s.p.). W art. 15 § 1a u.o.s.p. określono, że ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. W § 1 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny ustalił ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terenie gminy Słupia Konecka, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 1) 18,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej; organizowaną przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Słupia Konecka, 2) 9,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowaną przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Słupia Konecka. W § 2 ustalił wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym w wysokości 9,00 zł. Postanowił, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Słupia Konecka (§ 3), traci moc uchwała Nr XXXVIII/231/2022 Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupia Konecka uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę (§ 4) oraz że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 5). Skarżący Prokurator zarzucił Radzie Gminy nieuregulowanie wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Zdaniem skarżącego, przepis art. 15 ust. 1a u.o.s.p. określa obowiązek uchwalenia stawki ekwiwalentu dla: 1) kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Użyte w tym przepisie sformułowanie "stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych" oznacza zdaniem skarżącego wyłącznie luz decyzyjny przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu. Rada realizując obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. może uwzględnić posiadane przez gminę środki, co w ten sposób pozwala na różnicowanie wysokości ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. W opinii skarżącego doszło zatem do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p., gdyż nie zrealizowano wyrażonej w nim normy kompetencyjnej w sposób pozbawiający w praktyce uprawnionych – strażaków ratowników, który brali udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 ustawy prawa do należnego im mocą ustawy ekwiwalentu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela. Ustawodawca w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie określił, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat na strażaka ratownika OSP lub strażak ratownik OSP za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 ww. przepisu, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zdaniem Sądu, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 jest fakultatywne. W gestii rady gminy należy zatem ustalenie i decyzja, że gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Tak też rozumiał ten przepis autor projektu nowelizacji u.o.s.p., która weszła w życie 8 września 2023 r. (na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1560), co potwierdza uzasadnienie projektu zmiany (druk sejmowy nr 3148) o treści: "(...) proponowane przepisy dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (...). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku". Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie w wyrokach: WSA w Rzeszowie: z 28 maja 2025 r., sygn. II SA/Rz 140/25; z 16 lipca 2025 r., sygn. II SA/Rz 119/25. W świetle powyższego brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej. Niezasadny jest również drugi sformułowany w skardze zarzut polegający na nienadaniu zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r., tj. od wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła bowiem w art. 7 przepis intertemporalny, zgodnie z którym uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc. Uchwała Nr XXXVIII/231/2022 Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 31 marca 2022 r., która została uchylona zaskarżoną uchwałą, była wydana na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. to zaś oznacza, że jej postanowienia zachowywały moc wiążącą do czasu podjęcia nowej uchwały na podstawie udzielonego Radzie Gminy w tym zakresie upoważnienia. W konsekwencji, z uwagi na ustawowe unormowanie kwestii ważności poprzednio podjętych uchwał mających za przedmiot ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie było - wbrew twierdzeniu Prokuratora - podstaw do nadawania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. Ponadto, skoro uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu, wynikające z art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. jest fakultatywne, a na gminie nie spoczywa obowiązek jego określenia w przypadkach uregulowanych tym przepisem, to tym bardziej nie ma podstaw do uznania, że organ naruszył przepisy nie przyznając ekwiwalentu, o jakim mowa, z mocą wsteczną. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził jednak z urzędu, na co pozwala art. 134 § 1 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała zawiera wady powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Po pierwsze w ocenie Sądu przy podjęciu uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 pkt 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" – jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" – jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa u.o.s.p. w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Łd 48/25, wyrok NSA z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22, dostępne jw.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Słupia Konecka określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP poprzez wskazanie stawki godzinowej - do czego była uprawniona i zobowiązana, ale także wskazała, odmiennie niż ustawa, że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" (§ 1 pkt 1) i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 1 pkt 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania (por. też m.in. wyrok tut. Sądu z 4 września 2025 r., sygn. II SA/Ke 291/25). Ponadto niedopuszczalnym było ograniczenie przyznania ekwiwalentu za udział działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Słupia Konecka. Z art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wynika, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo - pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Przepisy zawarte w art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w żadnym miejscu nie stanowią, że przesłanką nabycia uprawnienia do przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu, ale tylko wówczas, gdy ich organizatorem jest Państwowa Straż Pożarna lub gmina, na terenie której działają strażacy ratownicy OSP. Tym samym, kwestia podmiotu organizującego szkolenie dla takich strażaków jest obojętna dla nabycia uprawnienia do ekwiwalentu. Zawarcie więc wskazanego warunku w § 1 pkt 1 i 2 uchwały (a także – co istotne – już w samym tytule tego aktu) prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia uprawnienia dla strażaków ratowników OSP. Skoro bowiem przepisy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie upoważniają rady gminy (miasta) do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, to posłużenie się przez Radę tego rodzaju wymogiem świadczy o przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego. Ponadto w przepisie § 2 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym w wysokości 9 zł. Organ stanowiący gminy umożliwił zatem otrzymywanie ekwiwalentu pieniężnego przez wszystkich kandydatów, tj. zarówno tych, o których stanowi art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i wymienionych w art. 9 ust. 2 pkt 2 tego przepisu. W konsekwencji przyjęta przez Radę Miejską regulacja § 2 uchwały wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia wysokości ekwiwalentu dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli strażaków OSP w wieku od 16 do 18 lat, którzy za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych są uczestnikami szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878, 1222, 1871 i 1965). Wynika to wprost z art. 15a ust. 1 pkt 1 u.o.s.p. Za takim kierunkiem wykładni przywołanych przepisów przemawia także treść art. 15a ustawy, który stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. Wynika stąd, że ustawodawca – poza upoważnieniem określonym w art. 15 ustawy - przyznał radzie gminy delegację ustawową do ustalenia ekwiwalentu wyłącznie dla strażaków ratowników OSP (z tytułu wykonywania innych zadań), a nie przewidział takiej możliwości w żadnym zakresie w odniesieniu do kandydatów na strażaków ratowników OSP. Oznacza to, że małoletniemu kandydatowi na strażaka ratownika OSP – w świetle przywołanych przepisów - ekwiwalent w ogóle nie może być przyznany. Wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i integralności całej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.