II SA/Go 139/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr XXI/187/25 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.; dalej jako u.o.s.p.), podjęła w dniu [...] grudnia 2025 r. uchwałę nr XXI/187/25 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych (Dz. Urz. Woj. z 2025 r., poz. 3233), następującej treści: § 1. Ustala się dla strażaka ratownika OSP, stawkę ekwiwalentu za udział: 1) w działaniach lub akcjach ratowniczych w kwocie 28,00 zł; 2) w szkoleniach lub ćwiczeniach w kwocie 13,00 zł. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi [...]. § 3. Traci moc uchwała Rady Miejskiej w [...] nr LXIV/466/23 z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych (Dz. U. z 2024 r. poz. 285). § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w [...], który zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały stawki ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za udział w działaniach lub akcjach ratowniczych w kwocie 28,00 zł (pkt 1) oraz stawki ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za udział w szkoleniach lub ćwiczeniach w kwocie 13, 00 zł (pkt 2), podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę Gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, a także poprzez posłużenie się w treści zaskarżanego zapisu terminem "udział", podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posłużył się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż treść skargi sugeruje, że skarżący zarzuca skarżonej uchwale, że rada wbrew upoważnieniu wynikającemu z u.o.s.p. określiła w uchwale sposób obliczania ekwiwalentu. Tymczasem twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści podjętej uchwały. Rada ustaliła jedynie wysokość ekwiwalentu, nie stanowiąc o sposobie jego obliczania. Zatem jedynym zarzutem, który znajduje odzwierciedlenie w treści podjętej uchwały, jest zarzut sprowadzający się do tego, że rada stanowiąc wysokość ekwiwalentu użyła wyrażenia "za udział" zamiast wyrażenia "za uczestnictwo". Zdaniem organu treść tych wyrażeń jest tożsama i nie można im przypisać innego znaczenia. Innymi słowy nie można zinterpretować tych zapisów w ten sposób, że będzie taki przypadek, że strażak ratownik OSP będzie brał udział w działaniu ratowniczym, a jednocześnie nie będzie uczestniczył w tym działaniu bądź będzie uczestniczył w tym działaniu, ale nie będzie brał udziału w tym działaniu. Taką interpretację wzmacnia również sposób obliczenia ekwiwalentu, który wynika wprost z przepisów u.o.s.p, a mianowicie art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każda rozpoczęta godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W związku z tym ustawodawca postanowił, że udział/uczestnictwo w akcji ratowniczej rozpoczyna się od zgłoszenia wyjazdu z jednostki. Wobec tego tym bardziej nie ma konieczności zastanawiania się, czy istnieją różnice pomiędzy udziałem, a uczestnictwem w akcji ratowniczej. Z przytoczonych natomiast przez skarżącego orzeczeń wynika, że rady gmin w skarżonych uchwałach oprócz zastosowania wyrażenia "za udział" określały również w uchwałach sposób naliczania ekwiwalentu, co wpływało na to, iż sądy administracyjne stwierdzały nieważność tych uchwał. W skarżonej uchwale brak jest takich zapisów. Organ zwrócił również uwagę na istotną kwestię, a mianowicie na to, że sam ustawodawca stosuje zamiennie wyrażenia "udział" i "uczestnictwo", powołując się w tym zakresie na art. 3 i art. 16 u.o.s.p. Podkreślił również, że w programie LEX - Wolters Kluwer jeden ze wzorów tam zamieszczonych również posługuje się wyrażeniem "za udział". Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, iż skarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Niemniej jednak z daleko posuniętej ostrożności Rada Miejska w [...] podjęła uchwałą nr XXII/194/26 z dnia [...] stycznia 2026 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2026 r., poz.204), która uchyliła zaskarżoną uchwałę. W uchwale tej Rada użyła wyrażenia "za uczestnictwo". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszenie, prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonych granicach była w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych, W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 u.o.s.p., w myśl którego, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz.1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost wskazuje, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy zatem do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p., z którego wynika, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że zwrot "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki" odnosi się nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24). Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, to takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności – superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne). Jednakże powtórzenie ustawy musi być pełne, w pełni tożsame z regulacją wyższego rzędu, tak aby nie było wątpliwości co do zakresu normy rekonstruowanej z aktu prawa miejscowego i jej zgodności z ustawą. Jeśli nie zachodzi powyższa tożsamość, można mówić o sprzeczności z ustawą, którą należy uznać za istotne naruszenie prawa przez akt prawa miejscowego, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. W kontrolowanej sprawie organ prawidłowo wprawdzie ograniczył się jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, jednakże podzielić należy zastrzeżenia Prokuratora co do wskazania w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych (§ 1), szkoleniach lub ćwiczeniach (§ 2). Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 (zdanie pierwsze) u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, mianowicie, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, iż wbrew twierdzeniom organu nie można używać ich zamiennie. Zdaniem sądu jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Zaprezentowane stanowisko jest niemal jednolicie przyjmowane w orzecznictwie, jaki i piśmiennictwie (por. wyroki NSA: z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, z 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24, z 19 lutego 2025 r., III OSK 1596/23, z 9 kwietnia 2025 r., III OSK 556/24, wyroki WSA: w Gorzowie Wlkp. z 17 grudnia 2025 r., II SA/ Go 646/25, w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, w Kielcach z 5 listopada 2025 r., II SA/Ke 331/25, z 26 listopada 2025 r., II SA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25, w Olsztynie z 19 grudnia 2024 r., II SA/Ol 809/24, w Białymstoku z 22 października 2024 r., II SA/Bk 494/24, z 7 listopada 2024 r., II SA/Bk 573/24, w Opolu z 24 października 2024 r., I SA/Op 677/24, w Szczecinie z 10 października 2024 r., II SA/Sz 637/24, w Krakowie z 2 lutego 2024 r., III SA/Kr 1377/23, z 2 marca 2026 r., III SA/Kr 1478/25, D. P. Kała, Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, s. 155 i n.). Przy czym niezasadne było odwoływanie się przez organ do art. 3 i art. 16 u.o.s.p. na potwierdzenie dopuszczalność zamiennego traktowania pojęć "udział" i "uczestnictwo". Pojęcie uczestnictwa, określone jest w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w sposób autonomiczny, w stosunku do innych przepisów tej ustawy, odnoszących się do zadań ochotniczych straży pożarnych (art. 3 u.o.s.p.) oraz świadczenia ratowniczego (art. 16 u.o.s.p.). Podkreślić należy, że utrata mocy zaskarżonej uchwały na podstawie aktu prawa miejscowego wskazanego w odpowiedzi na skargę nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku. Zaskarżona uchwała może bowiem być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, ani też nie może automatycznie przesądzać o niezasadności skargi (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W związku z tym Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.